II OSK 117/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 713/04 w sprawie ze skargi T. K., W. K. i A. K. – P. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do organu właściwego oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 713/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. K., W. K. i A. K. - P. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do organu właściwego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż pismem z dnia [...]2004 r. W. K., T. K. i A. K. - P. wystąpili do Urzędu Miasta K., Wydziału Architektury z żądaniem zobowiązania sąsiadów, właścicieli domu przy ul. [...] 33 w K., do: "zaprojektowania i utrzymania urządzeń" przywracających ciągi kominowe w ich budynku, które mieli przed budową domu przez sąsiadów – B. i W. G. Zażądali także stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1981 r. rodzinie G. Postanowieniem z dnia [...]2004 r., znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta K. przekazał zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniosek W. K., T. K., A. K. - P. w części dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] 33 do rozpoznania zgodnie z kompetencjami. W zażaleniu na to postanowienie W. K., T. K., A. K. -P. zarzucili, że jest ono sprzeczne z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż sprawy dotyczące zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich należą do właściwości władz architektoniczno - budowlanych i prowadzi się je w trybie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) już na etapie projektowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda M. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organy nadzoru budowlanego właściwe są w sprawach dotyczących między innymi stanów technicznych budynków oraz użytkowania ich zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji podanie skarżących w części dotyczącej stanu technicznego kominów należało przekazać do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K., A. K. - P. i T. K. podnieśli, że sprawa dotyczy przywrócenia ciągów kominowych odciętych skarżącym przez sąsiadów. Zdaniem skarżących Wojewoda przekręcił ich wniosek o przywrócenie ciągów kominowych na sprawę utrzymania budynku. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego, dotyczącą art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., właściwości organów z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1994 r. SA/Wr 852/94 (publikowany w Wokandzie z 1995 r., nr 1, str. 35). W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną. Sąd podkreślił, iż przedmiotem wnoszonego do organu administracji publicznej podania jest sprawa materialnoprawna lub sprawa procesowa (tryby nadzwyczajne), a przedmiot żądania kształtujący sprawę wyznacza treść podania. Żądanie, zawarte w piśmie skarżących z dnia [...] 2004 r., w którym skarżący domagają się m.in. "przywrócenia ciągów kominowych" może dotyczyć nieprawidłowości stanu technicznego ciągów kominowych budynku. Przez nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego rozumieć należy także nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów, urządzeń oraz instalacji obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego z 1994 r. przez obiekt budowlany rozumieć należy m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. sprawy związane z wszelkimi nieprawidłowościami w utrzymywaniu obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, a konkretnie do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. A zatem, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej żądaniem skarżących. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Po otrzymaniu podania organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Zgodnie z art. 65 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwym w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Prezydent Miasta K., stwierdzając swoją niewłaściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wyznaczonym treścią żądania skarżących, zobowiązany był więc do zastosowania art. 65 k.p.a. W ocenie Sądu postanowienie Prezydenta Miasta K. nie narusza art. 65 k.p.a., zaś postanowienie Wojewody M. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokat A. Ł. oraz W. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata M. M. W obu skargach kasacyjnych wyrok zaskarżono w całości. T. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 Prawa budowlanego. W. K. również zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 Prawa budowlanego. Nadto W. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, mimo że stan sprawy nie uprawniał do jego zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. K. i W. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. W. K. wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych T. K. i W. K. zakwestionowali stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sprawa winna być rozstrzygnięta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący stwierdzili, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 Prawa budowlanego, gdyż niewłaściwe działanie kominów wywołane jest cudzą sąsiednią budową, a nie wadami w utrzymaniu kominów. Nie jest to zatem sprawa o stan techniczny budynku. Zdaniem skarżących mocowań kominów na ścianie przylegającego budynku nie da się wykonać w innym trybie niż art. 5 Prawa budowlanego, a zatem art. 61 Prawa budowlanego nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący podnieśli także, iż z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika, iż sprawy ochrony osób trzecich należą do urzędu architektonicznego w trybie art. 5 Prawa Budowlanego. Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. W piśmie z dnia 21 stycznia 2009 r. T. K. i W. K. stwierdzili, iż uzupełniają skargę kasacyjną o zarzut naruszenia art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i wnieśli o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia budowlanego, które spowodowało kolizję budowlaną z sąsiednimi nieruchomościami oraz w zakresie w jakim uniemożliwia w trybie art. 5 Prawa budowlanego naprawienie negatywnych skutków cudzej budowy i ochronę sąsiednich nieruchomości przed naruszeniem własności spowodowanych przez cudzą budowę. W piśmie z dnia [...] 2009 r. A. K. - P. oraz T. K. i W. K. zaznaczyli, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – pozwolenia na budowę rodziny G. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest uzasadniony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że dopóki nie ma stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę to nie można mówić o złym stanie technicznym budynków, gdyż nadzór budowlany nie może podważać decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może uregulować ochrony przed domem rodziny G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał wykładni art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie stosował też tego przepisu, ani nie wypowiadał się, czy art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, czy też nie powinien znaleźć w niej zastosowania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było jedynie postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego, wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K. i Wojewody M., iż właściwym do rozpatrzenia sprawy "w części dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] 33" jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w piśmie z dnia [...] 2004 r. skarżący domagają się m.in. "przywrócenia ciągów kominowych", a to może dotyczyć nieprawidłowości stanu technicznego ciągów kominowych budynku. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przez nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego rozumieć należy także nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń oraz instalacji obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W tej właśnie części Prezydent Miasta K. przekazał wniosek W. K., T. K. i A. K. - P. do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. jednoznacznie nakłada na organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego - w drodze postanowienia – jeżeli jest niewłaściwy w tej sprawie. Stosownie do art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego i wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Powyższe kwestie jak i rozdział kompetencji między organami administracji architektoniczno - budowlanej a organami nadzoru budowlanego normują przepisy zamieszczone w Rozdziale 8 – "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", tj. w art. 80 - art. 89c powołanej wyżej ustawy. I tak, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w przepisach wyliczonych enumeratywnie w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Zadania w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą – Prawo budowlane zostały powierzone określonym organom na zasadzie wyłączności, co oznacza, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą wkraczać w kompetencje organów nadzoru budowlanego a organy nadzoru budowlanego nie mogą wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno - budowlanej. W przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości decyzja taka obarczona byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie – jak stanowi art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego - obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, to jednak nie można zapominać o przepisie art. 5 ust. 2 tej ustawy nakładającym obowiązek m.in. utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. To zaś oznacza, iż obowiązki w zakresie kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz wydawania decyzji administracyjnych obciążają organy administracji architektoniczno - budowlanej bądź organy nadzoru budowlanego w zależności od tego, czy sprawa dotyczy projektowania, budowania (zgodnego z pozwoleniem na budowę; z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę; bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy bądź wykonywania robót budowlanych) czy użytkowania obiektu budowlanego i jego utrzymywania w należytym stanie technicznym jak też od tego, czy mamy do czynienia z trybem zwykłym czy też jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (np. postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji). W. K., T. K. i A. K. – P. w piśmie z dnia [...] 2004 r. zgłosili kilka żądań: zobowiązania właścicieli domu przy ul. [...] 33 B. i W. G. do zaprojektowania budowy i utrzymania urządzeń przywracających skarżącym ciągi kominowe,, żądanie w zakresie dojścia do drogi, żądanie dotyczące stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności decyzji z 1981 r., tj. pozwolenia na budowę domu przy ul. [...] 33 w K. Żądania zawarte w tym piśmie należą do kompetencji różnych organów administracji publicznej. Jak wynika z pisma Wojewody M. z dnia 24 maja 2004 r. o odszukanie akt zakończonych pozwoleniem na budowę - skierowanym do Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. – Wojewoda M. prowadzi (prowadził w dacie sporządzania pisma) na skutek wniosku W. K., T. K. i A. K. - P. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przy ul. [...] 33 w K.. Powyższe postępowanie Wojewoda M. prowadził na skutek przekazania temu organowi przez Prezydenta K. wniosku skarżących w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z 1981 r. – pozwolenia na budowę domu przy ul. C. 33 w K. Skoro zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę prowadzi (prowadził w dacie sporządzania pisma) Wojewoda M. to do rozpatrzenia pozostał wniosek skarżących w zakresie żądania "przywrócenia ciągów kominowych", a więc żądanie pozostające w zakresie właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych samo powołanie się przez strony na przepis art. 5 Prawa budowlanego i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich nie przesądza o właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej. Przypomnieć należy, iż rozważając kwestie dotyczące właściwości organów administracji publicznej należy mieć na uwadze odmienność postępowań prowadzonych przez właściwe organy na gruncie ustawy – Prawo budowlane (w trybie zwykłym i nadzwyczajnym) oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w określonym postępowaniu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej dane postępowanie, a zatem nie może wykraczać poza kompetencje przysługujące z mocy ustawy właściwemu organowi administracji publicznej. Z tego względu ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być zapewniona całościowo w jednym, wybranym przez stronę postępowaniu i przejmować działań właściwych innym organom bądź w innym postępowaniu. Z powyższych względów nie można również podzielić zarzutu skarg kasacyjnych o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Odnośnie zaś wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 77 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wskazanym przez strony wnoszące skargi kasacyjne stwierdzić należy, iż niniejsze postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy - jak już wyżej podkreślono – postanowienia wydanego na podstawie art. 65 k.p.a., a nie rozstrzygnięcia merytorycznego wydawanego na gruncie Prawa budowlanego bądź przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 k.p.a.). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest przedmiotem postępowania, którego legalność kontrolował w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji. Żądanie to jest (było) przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę M., a więc postępowania nie będącego przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu adwokat A. Ł. - pełnomocnikowi z urzędu T. K. oraz adwokatowi P. W. i adwokatowi M. M. - pełnomocnikom z urzędu W. K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).