I GSK 3079/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 371/17 w sprawie ze skargi W. M. L. S. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 371/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. oddalił skargę W. M. L. S. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. nie wskazanie jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, jak również nie dokonanie analizy wszystkich zarzutów skargi oraz nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co powoduje, iż uzasadnienie jest wadliwe i nie pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu, a ponadto ma istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 17 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) i § 12 pkt 13 umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skarżący naruszył wskazane w tych przepisach zasady, gdy tymczasem - przy właściwej interpretacji przepisów - wniosek taki nie zostałby wyprowadzony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyrządzona została szkoda w budżecie Unii Europejskiej na skutek działań skarżącego noszących znamiona nieprawidłowości, gdy tymczasem – przy właściwej interpretacji przepisów - Sąd winien uznać, że szkoda taka nie powstała; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. i § 16a pkt 2 umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w rozstrzyganej sprawie zastosowanie korekt finansowych jest wyłączone, gdy tymczasem - przy właściwej interpretacji przepisów - Sąd winien uznać, że mogły być one zastosowane; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 108 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnienie stosunku pracy determinowane jest przez odprowadzanie składek ZUS przez pracodawcę, gdy tymczasem nie jest to warunek konieczny dla powstania stosunku pracy i ma względem niego charakter następczy. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podano argumenty na ich poparcie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Zarzutem procesowym najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zawiera ono bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania tego Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Oczywiście można wskazać, że mankamentem przedmiotowego uzasadnienia jest nadmierne jego rozbudowanie (41 stron) - choć Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega obszerność zaskarżonej decyzji - a także zauważalne jest zachwiane proporcji pomiędzy przedstawieniem stanu faktycznego sprawy i rozważaniami merytorycznymi. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwiło więc przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że istota sprawy, a mianowicie ustalenie czy zachodziła podstawa do zwrotu przez skarżącego dofinansowania a także prawidłowość w zakresie ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu pozostaje niewyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia prawa materialnego. Według skarżącego kasacyjnie, skoro nie był on zobowiązany do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych a jedynie zasad przyjętych na jej gruncie, nie jest uprawnione rekonstruowanie ich treści w kontekście § 12 pkt 13 umowy w oparciu o pełen katalog rygorów wynikających z ustawy , w tym obostrzenia związane ze zmianą terminu realizacji zamówienia. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu opisanego w punkcie II.1 skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w § 12 pkt 13 umowy przewidziano, iż w zakresie w jakim beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, jest zobowiązany do zachowania warunków jawności, przejrzystości oraz równego traktowania. Jak wynika z akt sprawy oraz przyjętego przez WSA ( w ślad za organem), stanu faktycznego sprawy , w trakcie kontroli na zakończenie realizacji projektu w firmie skarżącego w dniach 27-29 sierpnia 2012 r. stwierdzono, że beneficjent nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej określenie przez zamawiającego kryteriów wyboru ofert oraz terminu składania ofert. Tego ustalenia w żaden sposób skarżący nie podważył. Tymczasem zarówno kryteria wyboru ofert, jak i termin składania ofert stanowią istotne elementy zamówienia. Zaniechanie dokładnego określenia przedmiotu zamówienia doprowadziło do niezachowania równego traktowania wykonawców. Złożone oferty są nieporównywalne zatem nie można było stwierdzić, która z nich była najkorzystniejsza cenowo. Jednym z kryteriów oceny ofert , zawartym w specyfikacji, był czas realizacji zamówienia. Skoro wskazano termin realizacji na dzień 30 kwietnia 2011 r. a następnie określono termin realizacji w umowie z wybranym wykonawcą na dzień 30 czerwca 2011 r. to niewątpliwie mamy do czynienia z naruszeniem zasady równego traktowania wykonawców, ponieważ można założyć, że więcej potencjalnych wykonawców mogłoby złożyć ofertę, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy podniesiony zarzut należy uznać za nietrafny. Za niezasadny należy uznać także zarzut opisany w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na sposób jego sformułowania. Uzasadnienie tego zarzutu również nie wyjaśnia na czym ma polegać błędna wykładnia art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r dokonana przez Sąd I instancji. Tymczasem analizując motywy zaskarżonego wyroku nie sposób dostrzec, aby WSA wyłożył wzmiankowany przepis. Na stronie 35 uzasadnienia zaskarżonego wyroku została przez WSA jedynie przytoczona treść art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organ w sposób drobiazgowy wykazał naruszenie konkretnych przepisów a także rozważył wagę i charakter stwierdzonych nieprawidłowości. Odpierając, jako nietrafny, zarzut opisany w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, ze sformułowanie tego zarzutu a także jego uzasadnienie sprowadzające się do przytoczenia fragmentów wyroków sądów administracyjnych wydanych w podobnych przedmiotowo sprawach nie pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania skarżącego w aspekcie zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. i § 16a pkt 2 umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Tymczasem skarżący kasacyjnie poczynił jedynie ogólne rozważania. W tej sytuacji przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, iż do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Z kolei zarzut opisany w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej zdaje się wynikać z niedostatecznej analizy stanowiska Sądu I instancji zawartego na str.41 zaskarżonego wyroku w kontekście poczynionych przez organ a niepodważonych przez stronę ustaleń. Przyjęcie bowiem fikcyjnego charakteru wzmiankowanych umów o pracę wynikało z braku przedstawienia przez beneficjenta na żądanie Instytucji Zarządzającej dokumentów związanych z opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne osób zatrudnionych na podstawie tych umów. Oczywiście ma rację skarżący kasacyjnie, że istnienie stosunku pracy nie jest determinowane odprowadzaniem przez pracodawcę składek na ZUS tym niemniej w okresie trwałości projektu należało wykazać, że beneficjent utrzymał wskaźnik nowo utworzonych etatów (2 szt.). Instytucja Zarządzająca miała prawo skontrolować utrzymanie omawianego wskaźnika a przedstawienie przez skarżącego wyłącznie umów o pracę mogło być uznane za niewystarczające. Tym samym powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.