I OW 174/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia w sprawie z wniosku M.W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej , dalej jako "Minister" wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia w sprawie z wniosku M.W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego poprzez wskazanie Kolegium jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu powyższego wniosku Minister wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. M.W. złożyła do Wójta Gminy W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Dnia 12 września 2017 r. organ właściwy przekazał ww. wniosek do [...] Centrum Polityki Społecznej, działającego w imieniu Marszałka Województwa [...]. Następnie sprawa została przekazana do Wojewody [...] zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017, poz. 1428). W dniu 28 maja 2018 r. M.W. na podstawie art. 37 § 1 piet 1 k.p.a. wniosła za pośrednictwem Wojewody [...] ponaglenie na bezczynność tego organu w rozpatrywaniu ww. wniosku. Dnia 8 czerwca 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki przekazał powyższe ponaglenie zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. do SKO w W. W dniu 22 czerwca 2018 r. SKO w W uznało się za organ niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia ponaglenia i przekazało je do Kolegium w [...], jednocześnie nie kwestionując właściwości rzeczowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozstrzygnięcia ww. sprawy. W dniu 6 lipca 2018 r. do Ministra wpłynęło pismo Prezesa SKO w [...] z dnia 2 lipca 2018 r., w treści którego, Kolegium uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego ponaglenia, w związku z czym przekazało sprawę na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra, który to w opinii uczestnika postępowania jest organem właściwym. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu do rozpatrzenia ponaglenia, Minister wskazał, że w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ponaglenia na bezczynność organu prowadzącego postępowanie rozpatruje organ wyższego stopnia. Wprawdzie zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednakże w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, tj. przepis art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu, jeżeli postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest wszczęte na wniosek złożony przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest sko. Stosownie do uzasadnienia do ustawy zmieniającej, a tym samym zgodnie z celowościową wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 24 ust. 2 ww. ustawy), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym, w ocenie Ministra, można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Według Ministra, w świetle ww. przepisów nie ulega wątpliwości, że organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia ponaglenia złożonego na podstawie art. 37 k.p.a. w sprawie indywidualnej wszczętej przed 1 stycznia 2019 r. jest SKO. W odpowiedzi na powyższy wniosek SKO wskazało, że nie jest organem właściwym do rozpoznania skargi M.W. na bezczynność. Kolegium powołało się na art. 17 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie, a nigdy nie były samorządowe kolegia odwoławcze. W ocenie SKO gdyby nawet przyjąć, iż na mocy przepisów przejściowych (art. 24 ustawy zmieniającej) w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, to w przedmiotowym przypadku byłoby to SKO w W. Zgodnie bowiem z art. 2a pkt. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593 ze zm.), dalej jako "u.s.k.o.", organem wyższego stopnia do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu wojewódzkiego. W związku z powyższym Kolegium podkreśliło, że nie uznaje się za organ właściwy do rozpoznania wniosku M.W. Do powyższego ustosunkował się Minister, który podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Minister zauważył ponadto, że przepis szczególny dotyczący określania właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, tj. art. 2a ust. 2 u.s.k.o., jego zdaniem nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy organem pierwszej instancji jest organ samorządu województwa. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.w.", organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa, przy czym w myśl art. 46 ust. 1 u.s.w. "decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Przedmiotowe ponaglenie dotyczy sprawy administracyjnej prowadzonej przez Wojewodę [...], który zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w: województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, z późn. zm.) jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie. Wobec powyższego w ocenie Ministra, Wojewoda [...] nie jest organem samorządu województwa, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w hipotezie przepisu art. 2a ust. 2 u.s.k.o. W konsekwencji właściwość miejscową samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiotowej sprawie należy określić według przepisów ogólnych, tzn. art. 21 k.p.a., w związku z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 2a ust. 1 u.s.k.o., tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". W myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organów administracji publicznej w sprawach niedotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy określa się według miejsca zamieszkania strony. Z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego określają terytorialny zakres działania samorządowych kolegiów. odwoławczych, przy czym przepisy tego rozporządzenia muszą być stosowane łącznie z ogólnymi przepisami k.p.a. określającymi właściwość miejscową samorządowego kolegium odwoławczego w konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] na tle rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia 30 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania ponaglenia w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z kolei według art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W świetle powołanego przepisu ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia nad organem, który był bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie administracyjne, chyba że nie ma organu wyższego stopnia. Wówczas ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie. Pod pojęciem organu wyższego stopnia należy rozumieć organ, który w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z regułą dewolutywności środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jest właściwy do załatwienia sprawy. Pod pojęciem sprawy należy rozumieć sprawę rozstrzyganą co do meritum, jak i wszelkie zagadnienia wpadkowe związane z tą sprawą rozstrzygane w toku instancji administracyjnej. Reguły ogólne w zakresie określenia organu wyższego stopnia zawarte są przepisie art. 17 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, w stosunku do wojewodów, są właściwi w sprawie ministrowie. Przytoczona reguła w rozpoznawanej sprawie doznaje jednak wyjątku. Według art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017, poz. 1428) zwanej dalej "ustawą zmieniającą", postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. Natomiast art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle przytoczonej uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazać też należy, że ustawa zmieniająca nie precyzuje według jakiego kryterium należy dookreślić właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Właściwości miejscowej Wojewody [...] odpowiada właściwość kilku Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie należy posłużyć się kryterium domicylu wnioskodawczyni – M.W. zamieszkałej w M., gmina W., Powiat O. oraz zastosować odpowiednio przepisy o właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Zgodnie z § 1 pkt 7b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) Powiat O. objęty jest właściwością miejscową SKO w [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.