III OSK 1483/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2230/18 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2230/18 oddalił skargę S. N. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. S. N. (zwana dalej: "skarżącą") wystąpiła o udzielenie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą "[...]" i prowadzenie przez nią studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku "[...]". Pismem z dnia [...] maja 2018 r. wniosek został przekazany do zaopiniowania przez Polską Komisję Akredytacyjną, która zaopiniowała go negatywnie w uchwale z dnia [...] lipca 2018 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej podjęło w dniu [...] września 2018 r. uchwałę, mocą której pozytywnie zaopiniowało wniosek Skarżącej. Uchwała ta została przekazana Ministrowi i wpłynęła do siedziby Ministerstwa w dniu [...] września 2018 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 197 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz.1669; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), a następnie wskazał w uzasadnieniu, iż wniosek skarżącej został złożony przed dniem wejścia w życie nowej ustawy – co nastąpiło w dniu 1 października 2018 r. – zatem organ był obowiązany umorzyć to postępowanie jako niezakończone. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę S. N. uznając, że organ prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdował przepis art. 197 ust. 1 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym, postępowania w sprawie wydania pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, umarza się. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy niezasadny był również zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten, jak to słusznie podniósł Minister, nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, wobec konieczności jego umorzenia. WSA w Warszawie wskazał, iż nieuprawnione jest również stanowisko skarżącej, jakoby uzyskanie pozytywnej opinii Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej stwarzało po jej stronie prawo nabyte czy też rodziło zasadność oczekiwania wydania decyzji o utworzeniu uczelni, bowiem decyzję w tym przedmiocie ostatecznie wydaje Minister. Wprawdzie zasięgnięcie opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej jest obligatoryjne, lecz jak sama jej nazwa wskazuje stanowi ona jedynie opinię, która nie jest dla organu wiążąca. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) bezpodstawne oddalenie skargi na skutek dowolnej, wybiórczej i nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonych w postępowaniu dowodów, co spowodowało, iż przyjął on, jako podstawę rozstrzygnięcia, stan faktyczny ustalony przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, choć jego ustalenie nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami p.p.s.a. wskazanymi w skardze, jako że: - organ zaniechał należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem tego postępowania, - organ zaniechał równoczesnego z poinformowaniem skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazania Skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem jej, jako strony; b) pominięcie w ocenie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypisywanego organowi administracji uchybienia (podniesione w skardze), a polegającego na naruszeniu przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego art. 7 in fine k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w przeprowadzonym przez Organ postępowaniu interesu społecznego, jak też słusznego interesu obywateli oraz naruszeniu art. 8 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa (władzy publicznej) oraz przewidywalności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 20 maja 2022 r., (k. 97 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie ww. sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast strona przeciwna pismem z 20 maja 2022 r., (k. 87 a.s.) nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niestety niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia przewidzianych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogów. Po pierwsze nie została wskazana postać (błędna wykładania lub błędne zastosowanie powołanych przepisów) zarzutów w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Po drugie zarzut jednoczesnego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest sformułowany o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Po trzecie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 in fine k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Dodać należy, że skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że Sąd I instancji "dokonał dowolnej, wybiórczej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów" wskazuje, że pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie myli postępowanie administracyjne z postępowaniem sądowoadministracyjnym, które nie jest trzecią (kolejną) instancją w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.