II OSK 2403/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i Z. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 101/20 o odrzuceniu skargi A. K. i Z. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 101/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę A. K. i Z. R. na uchwałę Rady Gminy Krasnystaw z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inicjuje ona jedynie procedurę uchwalenia planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wyłącznie intencyjną, która nie kształtuje sytuacji prawnej skarżących, w sytuacji gdy uchwała stanowi jeden z istotnych etapów procedury planistycznej określającym granice obszaru objętego projektem planu zmierzającej do jego zmiany, uchwalonym na podstawie przeprowadzonych analiz, założeń i celów inwestycyjnych i zmierzającym do ich zrealizowania, a przez to jest aktem kształtującym już obecnie sytuację prawną skarżących i wpływającym realnie na zakres i wykonanie przez nich prawa własności w stosunku do swoich nieruchomości, 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega odrzuceniu jako skarga na uchwałę, która nie narusza interesu prawnego skarżących, w sytuacji, gdy uchwała już obecnie kształtuje sytuację prawną skarżących, wskazując konkretny kierunek i założenia uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niekorzystne i naruszające prawo własności skarżących, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących już na obecnym etapie, 3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy oraz merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi i wydanie wyroku, a przez to zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezbadania przez Sąd czy interes prawny skarżących nie został faktycznie naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego postanowienia odrzucającego skargę, wskazać należy, że z treści art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) poprzez przyjęcie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wyłącznie intencyjną, która nie kształtuje sytuacji prawnej skarżących. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter prawny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa wewnętrznego. Wskazać należy, iż uchwała powyższa z definicji nie może naruszać interesu prawnego jednostek, bowiem jako akt prawa wewnętrznego – w przeciwieństwie do aktu prawa powszechnie obowiązującego – nie wywołuje skutków prawnych w sferze zewnętrznej. Jedynym skutkiem prawnym ww. uchwały jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest ona tzw. uchwałą intencyjną, w żaden sposób nie określającą końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego projektem planu, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Sytuacji tej nie zmienia podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, iż uchwała zawiera konkretne założenia wywołane planami związanymi z przeprowadzaniem w okolicy drogi ekspresowej, co wynika zresztą ze znajdującego się w aktach administracyjnych uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie to odzwierciedla jedynie motywy rady gminy i nie ma bezpośredniego przełożenia na treść podejmowanej uchwały ani też na treść przyszłego planu zagospodarowania miejscowego. Motywacja organu gminy jest okolicznością faktyczną, która dopiero w przyszłości może skonkretyzować się w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na chwilę obecną zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako że nie ogranicza ich uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy też jej zbycia (art. 140 kodeksu cywilnego), ani też nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie niewątpliwie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez radę gminy przystąpienia do sporządzenia planu w związku z budową drogi ekspresowej, mają zatem charakter wyłącznie faktyczny. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżących kasacyjnie przed takimi okolicznościami jak np. zmiana wartości nieruchomości w związku z przystąpieniem do sporzadzania miejscowego planu. Okoliczność ta wpisana jest w ryzyko właściciela nieruchomości i ma charakter naruszenia interesu faktycznego tego podmiotu, a nie interesu prawnego. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 5 października 2016 r., II OSK 7/15, LEX nr 2254678, kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. W orzecznictwie w zasadzie jednolicie wskazuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów (postanowienie NSA z 4 lutego 2011 r., II OZ 27/11, LEX nr 1071314). Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, LEX nr 1475009). Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (powołany wyżej wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 7/15). Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, LEX nr 1421793, oraz w wyroku z 15 września 2016 r., II OSK 3067/14, LEX nr 2167544). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., co przesądza o niezasadności drugiego z zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że wystąpienie przesłanki z art. 58 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd I instancji do wydania postanowienia odrzucającego skargę. Jak stanowi art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane także na posiedzeniu niejawnym. Tym samym odrzucenie skargi powoduje, iż Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania wyroku. Sąd ten nie był też zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Zatem nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Tym samym w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.