II GSK 919/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku I.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2495/19 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktu leczniczego weterynaryjnego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2495/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę I.K. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z [...] września 2019 r. w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktu leczniczego weterynaryjnego. W skardze kasacyjnej I.K. (dalej: skarżąca) domagała się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, ewentualnie według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2019 r., "albowiem jej wykonanie grozi niemożliwymi do przywrócenia skutkami w postaci niemożliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą i spowodowaną z tego tytułu szkodą majątkową". W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji organu administracji w związku z możliwym, dłuższym okresem rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącej podlegał oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżąca, który wniosła skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). Przed szczegółowym odniesieniem się do argumentacji wniosku, należy wskazać, że postanowieniem z 14 stycznia 2020 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktu leczniczego weterynaryjnego wskazując, że skarżąca – pomimo ciążącego na niej obowiązku – nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. W skardze kasacyjnej od wyroku z 10 marca 2020 r. skarżąca ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii oraz decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji. Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo sparafrazowanie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Skarżąca ponownie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie powiela jednozdaniowe uzasadnienie wniosku złożonego przy skardze, wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji "grozi niemożliwymi do przywrócenia skutkami w postaci niemożliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą i spowodowaną z tego tytułu szkodą majątkową". Dodatkowo swój wniosek uzasadnia "możliwym, dłuższym okresem rozpoznania wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej". Skarżąca nie załączyła żadnych dokumentów na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Należy zatem powtórzyć, że rolą sądu nie jest poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, albowiem to na nim spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 116/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Analiza wniosku skarżącej nie pozwala na stwierdzenie, że argumentacja w nim podniesiona przemawia za uznaniem występowania w sprawie nieodwracalności skutków decyzji czy poniesienia znacznej szkody. Pomiędzy twierdzeniami podnoszonymi przez skarżącą a przesłankami, których zaistnienie jest konieczne do zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie istnieje związek, który uzasadniałby pozytywną ocenę wniosku. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w doktrynie i orzecznictwie, nie jest wystarczające samo powołanie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przełożenie określonych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, wykazanie związku pomiędzy nimi a przesłankami, jakich wymaga ustawodawca. Podnoszony przez skarżącą "możliwy dłuższy okres rozpoznania skargi kasacyjnej" nie jest przesłanką wstrzymania wykonania decyzji. Powołane przez skarżącą twierdzenia, niepoparte żadnymi dokumentami, nie są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Sama możliwość zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza o ryzyku wynikającym z braku wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego. Zarówno w niniejszej sprawie, jak również w toku postępowania wpadkowego toczącego się w zakresie poprzedniego wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, strona nie przedłożyła żadnych dokumentów pozwalających poznać jej sytuację finansową, w szczególności posiadane aktywa i niezbędne wydatki. Tym samym skarżąca uniemożliwiła sądowi ocenę jej sytuacji finansowej, gdyż sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do wyręczania w tym zakresie skarżącej poprzez kompletowanie niezbędnej dokumentacji i domyślanie się elementów stanu faktycznego. W tych okolicznościach, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktu leczniczego weterynaryjnego, jako nieuzasadniony, podlegał oddaleniu. Podnoszone okoliczności nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.