I SA/Wa 1159/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.562.2021.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r., znak: DO.1.7614.562.2021.KW, Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19.60 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", po rozpoznaniu odwołania M. T., dalej "Skarżący", od decyzji Wojewody Pomorskiego z 6 sierpnia 2021 r. znak WS-IV.7533.8.442021.IC, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jak działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, położonej w S., objętej KW [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z 22 października 2021 r. znak NSP-VI.7533.8.44.2021.IC, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Powiat K., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: -nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, -nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, -nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielem byli F. T. i S. T. na podstawie umowy sprzedaży z 25 lutego 1971 r. Następnie na mocy umowy darowizny z 26 kwietnia 2016 r. nieruchomość stała się własnością M. T. i T. T. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: -rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim. Gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (D.U. 1986, nr 35, poz. 179), zgodnie z którym droga ta została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; -art.103 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy której przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Przesłankę zajętości ustalono na podstawie mapy stanu zainwestowania na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzoną przez geodetę W. R. pisma tego samego geodety z 28 maja 2021 r. w którym wskazano, że działka [...] wg stanu na 31 grudnia 1998 r. w całości znajdowała się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi powiatowej relacji [...]. Opracowanie sporządzono w oparciu o dokumentację przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i stanowiąc w myśl art. 76 kpa dokument urzędowy. Taką dokumentację geodeta jest zobowiązany do sporządzenia z należytą starannością i zasadami współczesnej wiedzy techniczne pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Przesłankę władania wykazano na podstawie protokołu odbioru robót budowalnych i mostowych z [...] września 1997 r. nr [...], [...] grudnia 1997 r. nr [...] r., [...] sierpnia 1998 r. nr [...] z których wynika, że na drodze [...] zostały wykonane remonty cząstkowe nawierzchni na gorąco; oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z 4 czerwca 2021 r. w którym wskazano, że Zarząd Dróg w G. wykonywał władztwo publiczne na nieruchomością o nr ew. [...] zajętej pod drogę publiczną w tym remont powierzchni i odśnieżanie, polisy OC z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] z 4 maja 1998 r. i nr [...] z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa dróg krajowych i wojewódzkich oraz promów w ciągu dróg na terenie województw gdańskiego i elbląskiego. Organ stwierdził, że władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi a nie działki ewidencyjnej. Co do odszkodowania wskazał, że spraw ta tego nie dotyczy. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 21 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wywłaszczenia Skarżącego i jego poprzedników prawnych bez prawa do odszkodowania; uprawnienie to wygasło bowiem 31 grudnia 2005 roku, zaś decyzja organu I instancji w tym przedmiocie została wydana dnia 22 października 2021 roku, tj. po upływie 16 lat od upływu terminu na wniesienie przez Skarżącego i jego poprzedników prawnych wniosku o odszkodowanie; b) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez dokonanie wywłaszczenia Skarżącego i jego poprzedników prawnych bez prawa do odszkodowania; uprawnienie to wygasło bowiem 31 grudnia 2005 roku, zaś decyzja organu I instancji w tym przedmiocie została wydana dnia 22 października 2021 roku, tj. po upływie 16 lat od upływu terminu na wniesienie przez Skarżącego i jego poprzedników prawnych wniosku o odszkodowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 73 ust. 1 ww ustawy w zw. z art. 111 § 1 kpa przez doręczenie Skarżącemu decyzji Organu I instancji dopiero w 2021 r., podczas gdy powinna być doręczona mu najpóźniej na 14 dni przed datą 31 grudnia 2005r., czyli datą upływu terminu, w którym było możliwe domaganie się odszkodowania; b) art. 7 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a w szczególności jednoznaczne ustalenie, czy nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, jak również czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego; c) art. 77 kpa, przez nie zgromadzenie w sprawie w sposób wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie okoliczności istotnych dla sprawy; d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 3 oraz 6 kpa, poprzez nieoznaczenie w ramach decyzji stron postępowania oraz niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i wskazaniu w uzasadnieniu sprzecznych ze sobą faktów, tj. faktu przejścia prawa własności nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 roku na Powiat K. oraz uznaniu przez organ ważności i skuteczności przejścia prawa własności nieruchomości na M. T. i T. T. w dniu 26 kwietnia 2016 roku - co odpowiadania treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości; e) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 8 kpa, poprzez ich niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana w wyniku błędnej wykładni przepisów oraz obarczona jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dnia 1 stycznia 1999 roku doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na Powiat K. przy jednoczesnym uznaniu przez Organ ważności i skuteczności przejścia prawa własności nieruchomości na M. T. i T. T. w dniu 26 kwietnia 2016 roku - co odpowiadania treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 pppa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości a z drugiej strony służy celom publicznym polegającym na możliwości korzystania przez nieoznaczony krąg osób z drogi publicznej. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów ustawowych. Odnosząc te teoretyczno-prawne wywody do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu organ nie uchybiły ww. przepisom prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Niesporne jest, że została spełniona przesłanka własności o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych tj F. i S. T. Wbrew wywodom Skarżącego nie ma przy tym sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu w tym zakresie a treścią wydanej w sprawie decyzji. Nabycie nieruchomości pod drogę następowało z mocy prawa na określoną datę. Dla swej skuteczności konieczne było wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej skutek który nastąpił z mocy prawa. Podobnie rzecz zresztą się ma w przypadku zasiedzenia nieruchomości z powodu upływu terminu, który skutek jest zazwyczaj wcześniejszy niż data wydania niezbędnego postanowienia przez Sąd. Stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez Gminę powoduje skutek w postaci niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, który powinien być przedmiotem analizy w postępowaniu w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz.U.2022.1728 ). Pełnomocnik Skarżącego w skardze ocenia skutki nabycia nieruchomości w świetle przesłanek z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ administracji publicznej nie ma uprawnień do oceny czy doszło do nabycia nieruchomości od uprawnione lub nie osoby. Takie uprawnienie przysługuje wyłącznie sądowi powszechnemu a organ związany jest, tak jak i sądy, treścią zapisów w księdze wieczystej. Ta wskazywała, że na datę 31 grudnia 1998 r. prawo to przysługiwało poprzednikom prawnym Skarżącego. Czyni to niezasadnymi zarzuty sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy nie określił terminu do którego możliwe jest stwierdzanie nabycia nieruchomości na podstawie tych przepisów. Określił natomiast termin do którego można skutecznie dochodzić odszkodowania z tytułu utraconych nieruchomości. Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 617/17, w LEX). Istotnie zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 21 jest możliwość wywłaszczenia wyłącznie za odszkodowaniem. Na gruncie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. termin do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wygasł 31 grudnia 2005 r. Jasnym jest także i to, że w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie tego postępowania został złożony po tej dacie. Kwestia konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 15 września 2009 r. P 33/07 T.K. stwierdził, że przepisy ten w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy jest zgodny z art. 2, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wyrokiem T.K. z 19 maja 2011 r., K 20/09 tenże stwierdził natomiast, że art. 73 ust. 4 tej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji R.P. i wyprowadzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Wyrokami T.K. organy i sądy są związane. Nie ma zatem podstaw do badana czy doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych gdyż kontrola ta została już przeprowadzona. Czyni to niezasadnymi wszystkie zarzuty wywodzone w skardze a dotyczące pozbawienia prawa własności bez odszkodowania z uwagi na opieszałość organów w wydaniu decyzji, naruszeniu interesu strony i prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów. Przesądza to także o braku podstaw do skutecznego powoływania się Skarżącego na protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 kwietnia 1995 r. (Dz.U.1995.36.175/1), który w art. 1 stanowi, że "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". Ustawodawca ograniczył prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w art. 73§ 4 ustawy z 13 października 1989 r. a droga, co oczywiste służy interesowi publicznemu. Poza wyżej podniesionymi kwestiami w skardze nie zostały przedstawione argumentu których istnienie podważyłoby prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ. Odnośnie przesłanki zajęcia pod drogę publiczną organ oparł się na opinii geodety uznając ją za wiarygodną i dającą podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę publiczną. Co prawda Sąd nie podziela wywodów organu, że sam status biegłego i charakter dokumentu w postaci mapy jako dokumentu urzędowego zawsze przesądza o wiarygodności dowodu, gdyż jak każdy inny dowód i taki może być podważony to jednak w tej sprawie do takiego podważenia nie doszło. Strona skarżąca nie przedstawiła innego wiarygodnego dowodu na podstawie którego dałoby się wyprowadzić wniosek, że ustalenia geodety były wadliwe. Same twierdzenia Skarżącego o tej wadliwości, nie mogą skutecznie podważyć sporządzonej mapy która została jako prawidłowa przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Odnośnie przesłanki władania Sąd w pełni akceptuje wywody organu, poparte wskazanym w decyzji orzecznictwem, że spełnienie tej przesłanki nie wymaga aby stwierdzone zostało, że akurat do tej konkretnej działki władztwo to było wykonywane. Wystarczy aby zostało wykazane sprawowanie tego władztwa w odniesieniu do drogi jako całości. To w tej sprawie wynika ze wskazanych w decyzji protokołów robót czy polisy ubezpieczeniowej. Dlatego w ocenie Sądu prawidłowo organ ustalił, że w dacie 31 grudnia 1999 r. część nieruchomości Skarżącego była zajęta pod pas drogi publicznej. W konsekwencji wobec niestwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający a jego ocena nie nosi cech dowolności. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 374).