I SAB/Wr 212/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. H., obywatel Ukrainy (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił wnioskiem z [...] 2018 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1298: dalej: K.p.a) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postepowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a.; o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 10 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację uzasadniającą zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że w dniu [...] 2020 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Na okoliczności te organ zawsze zwraca uwagę kierując pisma do organu wyższego stopnia. Problemy kadrowe raz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślił, że w 2018 r. do Wojewody wpłynęły 18 324 podania cudzoziemców dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a do końca października 2019 r. – 23 888 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Przy takiej liczbie wniosków jest – zdaniem organu – oczywiste, że może, niestety, dochodzić do opóźnień w prowadzonych postepowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek skarżącego w tej mierze jest nieuzasadniony. Zaprzeczył też, by zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, jako że bezczynność organu nie nosi znamion zamierzonego i nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia. W tej sytuacji stosowanie grzywny jako środka dyscyplinującego nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku i przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Skarżący złożył w dniu [...] 2018 r., a następnie – bez wezwania organu – w dniu [...] 2019 r. stawił się osobiście i złożył dokumenty. Organ natomiast pierwsza czynność podjął w dniu z [...] 2020 r. wzywając do uzupełnienia dokumentów i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku (wskazując datę [...] 2020 r.) oraz odrębnym pismem z tej daty zwrócił się do odpowiednich służ o informację na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący w terminie wykonał wezwanie ([...] 2020 r.). Policja zaś udzieliła informacji w dniu [...] 2020 r. Akta sprawy dowodzą, że w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) Wojewoda nie wydał aktu w sprawie przed dniem wniesienia skargi mimo ponaglenia złożonego w dniu [...] 2019 r. Pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po upływie 2 lat od dnia wpływu wniosku. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Pierwszą czynność organ podjął dopiero po upływie blisko 1 roku od dnia złożenia wniosku i polegała ona na weryfikacji formalnej tego wniosku. Od dnia uzupełnienia braków formalnych przez Stronę i pozyskaniu informacji od odpowiednich służb - przez pół roku organ nie uczynił nic. W istocie więc na przestrzeni 2 i 5 miesięcy lat organ był bezczynny, mimo że podjął w tym czasie dwie czynności – obie [...] 2020 r. Czynności te nie przyniosły rezultatu w postaci rozpatrzenia sprawy. Trzeba przy ty podkreślić, że przez okres 2 lat organ nie zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki, zaś podanego w piśmie z [...] 2020 r. terminu zakończenia postępowania ([...] 2020 r.) – nie dotrzymał. Sąd uwzględnił czas zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID) w trakcie kontroli sądowej. Nie mniej, organ pozostawał w okresie od [...] 2018 r. do [...] 2020 r., od [...] do [...] 2020 r. i od [...] do [...] 2020 r. w bezczynności, bowiem w tym czasie nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Wszystko to wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd uwzględnił fakt, wynikający z akt sprawy, że organ w dniu [...] 2020 r. rozpatrzył wniosek skarżącego i dzielił zezwolenia kończąc postępowanie w sprawie, zatm na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ) p.p.s.a. Sąd umorzył postepowanie sądowej w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu – jako bezprzedmiotowe. (pkt III sentencji wyroku). Sąd ocenił też wniosek skarżącego o zasądzenie odszkodowania od Skarbu Państwa i uznał, że w istocie stanowi on żądanie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Odseparowanie Skarżącego od rodziny w ojczyźnie oraz np. brak możliwości realizacji podróży służbowych dodatkowo uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, zasądzona kwota wystarczająco z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej - będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może" - art. 134 § 1/art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd odstąpił od ukarania organu grzywną. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że liczba załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3) - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).