I SA/Wa 1667/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K., uchyliło pkt II decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekło, że P. K. zobowiązany jest do zwrotu kwoty [...] zł. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent po rozpatrzeniu wniosku P. K. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] maja 2014 r. przyznał wnioskodawcy na okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] listopada 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne na syna w wysokości [...] zł miesięcznie. Następie organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie weryfikacji przyznanego uprawnienia, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] lutego 2018 r. decyzji uznającej, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] września 2017 r. pobrał nienależnie świadczenie rodzinne - świadczenie pielęgnacyjne, w łącznej wysokości [...] zł oraz w przedmiocie zobowiązania go do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, co poświadcza treść wpisu do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), a co za tym idzie, nie spełniał wymogu przyznania mu przedmiotowego świadczenia i tym samym pobrane w tym okresie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest świadczeniem nienależnie pobranym i jako takie podlega zwrotowi z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, P. K. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że popełnił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jego podstawę prowadzący do naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na przyjęciu, że wykonywał pracę zarobkową, w sytuacji gdy takowej nie wykonywał, a treść ujawnionego wpisu do CEIDG nie może potwierdzać faktu jej wykonywania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uznał, że P. K. w okresie od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] września 2017 r. pobrał nienależnie świadczenie pielęgnacyjne w łącznej wysokości [...] zł oraz zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty w tym przedmiocie skarżący winien podnosić w ramach odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2017 r., mocą której uchylone zostało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. i odmówiono przyznania mu tego prawa na okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] września 2017 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, P.K. wniósł odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji, że wydał dwie decyzje w przedmiocie zwrotu naliczonych kwot, a nadto że nie pouczył go prawidłowo o konsekwencjach tych decyzji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pkt II zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. i jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekło, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu kwoty [...] zł. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent decyzją z dnia [...] września 2017 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu jego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna w okresie od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] listopada 2018 r. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r., przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na syna i odmówił przyznania mu tego prawa w okresie od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] września 2017 r. Decyzja ta na skutek niezłożenia odwołania stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2018 r., a co za tym idzie, jest ona niewzruszalna w zwykłym toku instancji. Organ przywołał treść art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i stanął na stanowisku, że skarżący jest obowiązany do zwrotu kwoty [...] zł będącej nienależnie pobranym świadczeniem pielęgnacyjnym, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. przyznająca mu to świadczenie na syna została uchylona decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2017 r., którą to decyzją odmówiono mu nadto prawa do przedmiotowego świadczenia. Organ odwoławczy przywołał przepis art. 30 ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych i oświadczył, że w świetle tej regulacji brak jest podstaw dla żądania od skarżonego zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie. Z tego powodu w ocenie organu II instancji koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Prezydenta w części dotyczącej naliczenia tychże odsetek. Organ odwoławczy poinformował również skarżącego, że zgodnie z treścią art. art. 30 ust. 9 omawianej ustawy skarżący może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie termin płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K.. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie może zgodzić się z tym, że przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne zostało uznane za świadczenie pobrane nienależnie i nakazano mu zwrot kwoty [...] zł wraz z odsetkami, a po decyzji SKO bez odsetek, o ile dobrze zrozumiał treść rozstrzygnięcia. Skarżący uważa, że działanie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie jest bezpodstawne oraz podstępne. Organ nie pouczył go o znaczeniu i konsekwencjach decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący nie miał świadomości, po co jest wydawana ta decyzja i jakie wywoła skutki, gdy stanie się ostateczna. Organ podstępnie zataił te okoliczności, żeby w kolejnym postępowaniu, które prowadził w tej samej sprawie, móc powołać się na wcześniejszą decyzję, która nie rozstrzygała, ani nawet nie wspominała o konieczności zwrotu pobranego świadczenia. Takie działanie organu jest sprzeczne z prawem, w tym w szczególności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8, 9 oraz następne kpa. Organ wydał wówczas decyzję "cząstkową"; obecnie zaś posługuje się tą decyzją, żeby zamknąć skarżącemu drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący uważa, że w jednym postępowaniu administracyjnym może być wydana tylko jedna decyzja administracyjna, która stanowi merytoryczne całościowe załatwienie sprawy. Żadna z tych decyzji nie uwzględnia wszystkich okoliczności, które mają wpływ na ocenę, czy świadczenie powinno było być wypłacone, czy też można je uznać za nienależnie wypłacone. Organ błędnie uznał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, chociaż w istocie takiej działalności nie prowadził w analizowanym okresie. Skarżący tłumaczył organowi te okoliczności, lecz organ nie wypowiedział się, dlaczego nie dał mu wiary. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało istoty sprawy i przyjęło po prostu, że jest związane decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący poinformował, że wniósł więc o stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W piśmie z dnia 13 marca 2019 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 14 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedstawiła dodatkową argumentację. W ocenie pełnomocnika brak było podstaw do wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowania w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ fakt, że skarżący figurował jako przedsiębiorca w Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej powinien był być znany organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Podniosła m.in., że organ II instancji nie wziął pod uwagę własnego stanowiska i wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., zgodnie z którym skarżący nie złożył nieprawdziwego oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia działalności zarobkowej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane powinno zostać umorzone. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] listopada 2018 r. Oznacza to, że w postępowaniu tym Sąd nie będzie oceniał i wypowiadał się na temat wcześniejszych orzeczeń, czyli postanowienia z dnia [...] września 2017 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylającej decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Zwrócić tylko należy uwagę, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania tych orzeczeń kontroli instancyjnej i sądowej, co niezależnie od powodów, dla których tak uczynił, oznacza, że oba te orzeczenia są obecnie ostateczne, ich rozstrzygnięcia wiążące i są one niewzruszalne w zwykłym toku instancji. Pozostają one obecnie już poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Dlatego też wszystkie podniesione w skardze zarzuty dotyczące tych orzeczeń nie mogą odnieść oczekiwanego skutku w sprawie dotyczącej jedynie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda, zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednakże uprawnienie to Sąd może zastosować jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę (M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 636, nb 4; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 135 p.p.s.a., pkt 9, LEX) i nie może to służyć do obejścia rygorów dotyczących zaskarżania aktów i czynności. Skarżący nie dostrzega, że obecnie zaskarżenie ostatecznego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. o wznowieniu postępowania oraz ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylającej decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy w znaczeniu przedmiotowym. Przyjęcie przeciwnego stanowiska umożliwiałoby ominięcie rygorów związanych z zaskarżeniem decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych przez samo zaskarżenie decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2065/17 wraz z powołanym w tym orzeczeniu orzecznictwie sądów administracyjnych). Przechodząc natomiast do oceny zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], należy wskazać, że materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Ustawodawca w powołanym przepisie nie określa żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia. Jest ona odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych), dlatego też w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Z powołanej regulacji prawnej wynika, że jednym z przypadków pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych jest określony w art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy przypadek świadczenia rodzinnego przyznanego na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po wznowieniu postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne i odmówił tego świadczenia za wskazany okres. Do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu wypłaconego świadczenia. Treść przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy jest jednoznaczna, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w tym przepisie przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Innymi słowy, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie, niezależnie od okoliczności uzyskania przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji organ jest natomiast związany zapadłą wcześniej ostateczną decyzją wznowieniową i w żadnej mierze nie może we własnym zakresie ingerować w jej treść (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1773/12). W niniejszej sprawie oznacza to, że zasadnie organy nie badały, czy można skarżącemu przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia rodzinnego, czy nie. Kwestia ta nie ma bowiem znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Odmiennie wykładając ten przepis, Sąd dopuściłby się jego naruszenia. Prawidłowe jest zatem w rozpatrywanej sprawie stanowisko organów, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i świadczeniobiorcy odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Na zakończenie raz jeszcze zwrócić należy uwagę, że kwestia braku winy skarżącego odnośnie przyznania mu wskutek błędu organu świadczenia, wysokości kwoty, którą skarżący musi zwrócić i jej wpływ na jego trudną sytuację rodzinną i finansową, obecnie może mieć znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu sprawy jego ewentualnego wniosku o umorzenie należności bądź rozłożenie jej na raty w trybie o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z analizy akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego, zaś zgromadzony w sprawie materiał organy oceniły właściwie. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco uzasadnione w wydanych decyzjach. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.