III SAB/Gl 169/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi N.S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Mysłowicach w przedmiocie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy 1) stwierdza bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Mysłowicach, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Mysłowicach do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt, 3) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Mysłowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z 17 lipca 2019 r., N.S. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w M. z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za 52 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2018-2019, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi, Komendant Wojewódzki Policji w K., pismem z 26 lipca 2019 r., nr [...], poinformował stronę, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do realizacji zgłoszonego żądania. Po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu zostaną podjęte działania zmierzające do załatwienia sprawy, bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie. Od powyższego pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. skarżący w dniu 5 sierpnia 2019 r. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 114 § 1 pkt 2 i art. 115a Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i domagając się na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu w żądanej wysokości. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Pismem z 20 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie wypłacenia wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę wyrównania za niewykorzystany urlop. Na powyższe postanowienie skarżący w dniu 14 listopada 2019 r. wywiódł zażalenie zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i wnosząc o rozpatrzenie wniesionego zażalenia. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Komendant Główny Policji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uznał, że organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego jest Komendant Miejski Policji w M. Ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., skarżący zamieścił w piśmie z 23 marca 2020 r. Powołując się na art. 37 § 1 i § 3 ust. 1 k.p.a. domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy to jest wypłacenia wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wskazał dotychczasowe czynności podjęte w jego sprawie. W dniu 8 lipca 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w M. W jej treści zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 i następne k.p.a. poprzez niezakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2019 r. Dalej pełnomocnik strony wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni licząc od dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. W odpowiedzi na skargę, Komendant Miejski Policji w M. wskazał, że skarżący pełnił służbę w Policji do dnia 20 lutego 2019 r. Na mocy rozkazu personalnego nr [...] został zwolniony ze służby w Policji. Na dzień zwolnienia posiadał 52 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego za rok 2018 i 2019. Dalej organ powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że w obecnym stanie prawnym występuje luka, wobec czego skarżącemu po zwolnieniu ze służby nie wypłacono ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Kolejno organ wskazał, że pismem z dnia 26 lipca 2019 r. skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 17 lipca 2019 r., wobec czego nie zachodzi bezczynność organu. Końcowo organ nadmienił, że aktualnie w Komendzie Miejskiej Policji w M. w przypadku złożenia przez zwolnionych funkcjonariuszy wniosków o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zastosowanie znajdzie art. 61a § 1 k.p.a. w postaci wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy w tym miejscu zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu rzeczywiście miała miejsce. Skarżący 17 lipca 2019 r. złożył wniosek o wypłacenie wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi, Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował stronę, że na dzień rozpatrywania wniosku brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku. Ponieważ powyższe nastąpiło pismem z dnia 26 lipca 2019 r., nr [...], podczas gdy roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów w drodze administracyjnoprawnej, przyjąć należało, iż zwłoka organu w wydaniu decyzji administracyjnej nie znajdowała żadnego usprawiedliwienia. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego powyższe postanowienie zostało uchylone przez Komendanta Głównego Policji na mocy postanowienia z dnia [...]r., nr [...]. Po wydaniu w/w postanowienia organ nadal nie odniósł się merytorycznie do złożonego wniosku. Podobnie powoływanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem brak nowych przepisów nie stanowi przeszkody do wydania decyzji i wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należy, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, o co wnioskuje skarżący. Zdaniem Sądu brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bądź jego wyrównania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału nie dotyczy jednak przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Trybunał orzekł o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Pogląd o możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach WSA w Białymstoku z 19 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 773/19, z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bk 848/19 oraz w Gdańsku z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19, z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 313/19; w Gliwicach z 13 sierpnia 2020 r., sygn. III SAB/Gl 126/20, dostępne w CBOSA. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Uwzględniając zatem, że z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W konsekwencji przyjąć należało, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o wypłacenie wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Tym bardziej, że przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie mógł domagać się wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem wskazany wyżej przepis korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Powyższe skutkuje tym, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby merytoryczne załatwienie wniosku było niemożliwe. Podobnie nie można uznać jakoby udzielona w tym zakresie w formie pisma, niespełniającego wymogów decyzji, informacja była zgodna z prawem. Wypłata wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem Sądu, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak NSA w wyroku z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według prezentowanych tam poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jendrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r. o sygn. akt SA 761/81 – OSPiKA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Na tę okoliczność zdaje się zwrócił uwagę i sam organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że kolejne wnioski funkcjonariuszy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu będą skutkowały wydaniem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że odmowa wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114 oraz art. 107 ustawy o Policji). Tym bardziej, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906). Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był - czego nie uczynił - rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o przysługiwaniu świadczenia, jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Powyższe w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy bądź jego wyrównania właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, uznać, że przesłane skarżącemu pismo z dnia 26 lipca 2019 r., nr [...] jest prawidłową formą załatwienia jego sprawy. Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a., istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dlatego też oceniając rozpoznawaną sprawę przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzić należało, iż Komendant Miejski Policji w M. dopuścił się bezczynności w merytorycznym załatwieniu wniosku. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do przypisania organowi pozostającemu w zwłoce rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że organ wniosek skarżącego z dnia 17 lipca 2019 r. przekazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., który udzielił odpowiedzi w dniu 26 lipca 2019 r., działając w błędnym przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Ponieważ Sąd w składzie tu orzekającym stanowiska tego nie podzielił, na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480,00 zł przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).