II OSK 1500/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 599/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zobowiązania do uiszczania opłat oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zobowiązania do uiszczania opłat. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [[ stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice przedłużył na okres od [...] stycznia 2019 r. do [[ stycznia 2020 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r., którą zobowiązano skarżącą do uiszczenia w terminie do 28 dnia każdego następującego po sobie miesiąca, opłat za opróżnienie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego. Zbiornik usytuowany jest na nieruchomości gruntowej położonej w [...] nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. skarżąca została zobowiązana także do udostępniania w czwarty piątek każdego następującego po sobie miesiąca zbiornika bezodpływowego przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Decyzja z [...] stycznia 2006 r. uległa przedłużeniu w drodze decyzji wydawanych z urzędu na kolejne okresy m.in. decyzją z [...] stycznia 2018 r. przedłużającą obowiązek od [...] stycznia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. Wynika to z tego, że na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji skarżąca nie przedstawiła umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2019 r. wniosła skarżąca. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 6 ust. 10 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 – dalej: ustawa o utrzymaniu czystości). Organ odwoławczy opisał podejmowane przez skarżącą próby wzruszenia prawomocnej i ostatecznej decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2006 r. Wyjaśnił, że decyzja ta nie została wzruszona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w trybie wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie przedłożyła stosownej umowy do daty wydania decyzji przez organ II instancji oraz nie zaszły żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r. zobowiązująca skarżącą do uiszczenia opłat za opróżnienie zbiornika bezodpływowego jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Organy był więc zobowiązane do przedłużenia decyzji z [...] stycznia 2006 r. na kolejny okres. W kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca przedłożyła na rozprawie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] kwietnia 2019 r. o wygaśnięciu z dniem [...] kwietnia 2019 r. decyzji tego organu z [...] stycznia 2006 r. Nastąpiło to jednak już po wydaniu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Brak jest podstaw prawnych, żeby z powodu okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji przez organ II instancji, sąd administracyjny eliminował z obrotu prawnego ostateczną decyzję, która wydana została zgodnie z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości do stanu faktycznego, który nie został ustalony przez żaden z organów wydających zaskarżoną decyzję. Skarżąca wskazała, że w aktach sprawy znajdują się odpowiednie dokumenty przedstawione przez skarżącą. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi. Skarżąca wskazała, że nie miała możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 958/19, dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed tym Sądem pod sygn. II OSK 958/19. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2018 r. II SA/Kr 182/18 oddalającego skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r. Zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak wynika z treści tego przepisu, zawieszenie postępowania na tej podstawie zawsze następuje z urzędu, stąd też nie podzielając stanowiska skarżącej w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia, poprzestając na odniesieniu się do tej kwestii w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto, z treści art. 125 § 1 p.p.s.a. wynika, że zawieszenie w tego rodzaju przypadkach ma charakter fakultatywny i zależy od oceny Sądu. Jak już wyżej wskazano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Ewentualne wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r. może otworzyć skarżącej możliwość wzruszenia w trybie wznowienia postępowania, obecnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Uwzględniając jednak zakres kognicji sądów administracyjnych nie będzie to bezpośrednim skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nawet ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej przy jednoczesnym uwzględnieniu skargi, prowadzić będzie do ponownej oceny przesłanek wznowienia postępowania przez właściwy organ administracji. Stąd też uwzględniając zasady ekonomiki procesowej oraz środki prawne, którymi dysponuje skarżąca na gruncie k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak potrzeby zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Po drugie, w pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości do stanu faktycznego, który nie został ustalony przez żaden z organów wydających zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany. Wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja. Sąd dokonuje natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w ramach której ocenia zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ. Ponadto skarżąca nie tyle kwestionuje zastosowanie art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości, co brak ustaleń faktycznych pozwalających na zastosowanie tej normy. Brak jest natomiast podstaw do kwestionowana ustaleń faktycznych organu przez zarzut naruszenia normy prawa materialnego. Niezależnie jednak od powyższych uchybień, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy normy z art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 6 ust. 10 cytowanej ustawy, decyzja, o której mowa w art. 6 ust. 7 tejże ustawy, ulega przedłużeniu w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Oznacza to, że dla przedłużenia decyzji na podstawie art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości, konieczne jest jedynie ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z art. 6 ust. 7 cytowanej ustawy (w tym wypadku decyzja z [...] stycznia 2006 r.) oraz, że na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji skarżąca nie przedstawiła umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Obie te przesłanki zostały w tej sprawie spełnione. Natomiast organ nie ustala, czy na danej nieruchomości eksploatowany jest zbiornik bezodpływowy, ponieważ ta okoliczność może mieć ewentualny wpływ na byt prawny decyzji z art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i wykracza poza granice niniejszej sprawy. Ocena Sądu I instancji dokonana w tym zakresie była więc prawidłowa. Bez znaczenia są natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące toczącego się postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] stycznia 2006 r. oraz związane z wydaniem przez ten organ decyzji z [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] stycznia 2006 r. z dniem [...] kwietnia 2019 r. Po pierwsze, decyzja organu odwoławczego o odmowie wznowienia postępowania jest decyzją ostateczną (chociaż nie prawomocną), co oznacza, że decyzja z [...] stycznia 2006 r. pozostaje w obrocie prawnym. Po drugie, decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. została wydana już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji z [...] kwietnia 2019 r., a Sąd I instancji dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uwzględniając stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, że wygaśnięcie decyzji z [...] stycznia 2006 r. może mieć wpływ na byt prawny zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ale wymaga to przede wszystkim oceny, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z [...] kwietnia 2019 r. jest ostateczna oraz wszczęcia przez właściwy organ stosownego postępowania nadzwyczajnego. Z wnioskiem w tym przedmiocie może również wystąpić skarżąca. Nie miało to jednak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2019 r., co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że naruszenie w tej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, czego skutecznie nie zakwestionowała skarżąca zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. Prawidłowe jest stanowisko, że organ I instancji nie wszczął postępowania i nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu, jednak stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od 2006 r. Strona brała czynny udział w postępowaniu w tym złożyła odwołanie. Decyzje o przedłużeniu decyzji z [...] stycznia 2006 r. są wydawane wobec skarżącej co roku, a skarżąca w każdym wypadku powiela dotychczasowe zarzuty. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Po czwarte, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie skonstruowany. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym" i określa jedynie rodzaj rozstrzygnięcia, jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny oddalając skargę. Skuteczne wykazanie naruszenia tego przepisu wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, których nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju naruszeń skarżąca nie wykazała. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.