I OSK 469/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Banku M. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 370/10 w sprawie ze skargi Banku M. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 370/10 oddalił skargę Banku [...] S.A. w Warszawie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Inspektor Pracy w Gdańsku w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał nakaz, zawierający [...]in. decyzje nr [...] i [...]. Decyzjami tymi nakazał Bankowi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie: – zapewnić pracownikom Oddziału w Gdańsku, ul. [...], warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej w terminie do dnia 31 maja 2010 r., wskazując jako podstawę prawną art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 pkt 2 Kodeksu pracy, § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (decyzja nr 1); – zapewnić pracownikom ww. Oddziału warunki do higienicznego spożywania posiłków w terminie do dnia 31 maja 2010 r., wskazując jako podstawę prawną art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 207 § 2 pkt 2 Kodeksu pracy (decyzja nr 2). Po rozpatrzeniu odwołania Banku [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] i [...]. Wskazując, że decyzja nr [...] nakazu została sformułowana prawidłowo oraz prawidłowo wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia – § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, chociaż w decyzji należało powołać także § 4 ust. 2 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, który stanowi [...]in. iż pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej), roboczej i ochronnej oraz do higienicznego spożywania posiłków. W decyzji należało również przytoczyć § 4 ust. 2 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, który stanowi, że pracownicy zatrudnieni w pomieszczeniach biurowych mogą przechowywać swoją odzież w przeznaczonych do tego miejscach. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowa jest również decyzja nr [...]. Zapisy protokołu kontroli wskazują, że pracownicy nie mają zapewnionego miejsca przygotowania i spożywania posiłku, nie mogą jeść ani pić na stanowiskach pracy. Paragraf 3 ust. 2 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia nakłada na pracodawcę zatrudniającego do dwudziestu pracowników obowiązek zapewnienia im warunków do higienicznego spożywania posiłków, a istniejące na terenie Galerii Bałtyckiej punkty gastronomiczne nie mogą być uznane za spełniające warunki do higienicznego spożywania posiłków w rozumieniu ww. przepisu. Organ wskazał ponadto, że pracodawca, na którym ciążą obowiązki związane z zapewnieniem zatrudnionym pracownikom pomieszczeń higieniczno-sanitarnych nie może ich wykonania przerzucać na inne podmioty, wskazując szatnie oraz punkty gastronomiczne na terenie centrum handlowego o charakterze ogólnodostępnym jako wykonanie obowiązku ciążącego na pracodawcy wobec zatrudnionych pracowników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Bank [...] S.A. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 107 § 1 k.p.a. przez pominięcie w decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów z dokumentów przedstawianych przez skarżącego, art. 113 § 1 i 2 k.p.a. przez dokonanie na ich podstawie sprostowania z urzędu skarżonej decyzji w zakresie błędnego pouczenia o prawie odwołania się przez stronę i art. 111 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z[...]) bowiem uznał, że stwierdzone w sprawie niniejszej naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze z[...]) w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz 11a. W niniejszym przypadku podstawą wydania decyzji był art. 11 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Decyzja taka powinna – zgodnie z art. 34 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy, oprócz treści – zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących kontrolowanemu środkach odwoławczych. Zgodnie z przywołanym przez organy przepisem art. 207 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze z[...]), pracodawca jest obowiązany zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz.1650 ze z[...]) pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej), roboczej i ochronnej. Jeżeli w zakładzie pracy nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i prace brudzące lub nie występują szczególne wymagania sanitarne, miejsca do spożywania posiłków, przechowywania odzieży oraz umywalki mogą znajdować się w jednym pomieszczeniu. W ocenie Sądu z powyższego w sposób bezsprzeczny wynika, że właściwe warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej) powinny być w kontrolowanym Oddziale, zapewnione, bowiem pracuje w nim mniej niż 20 osób. Chociaż w podstawie prawnej decyzji należało także powołać § 4 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, to zdaniem Sądu uchybienie to nie czyni decyzji organu pierwszej instancji wadliwą w sposób uprawniający do jej uchylenia. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego "odzieżą domową" jest odzież własna pracowników, w tym odzież wierzchnia, co wynika choćby z treści § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. W tej sytuacji pracownicy powinni mieć możliwość przechowywania tej odzieży w przeznaczonych do tego miejscach w pomieszczeniach pracy, zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia. "Pomieszczenie pracy" to pomieszczenie, w którym wykonywana jest praca, wobec czego, argumentacja skarżącego, iż zapewnił pracownikom korzystanie z szatni ogólnej znajdującej się w Galerii Bałtyckiej jest zdaniem Sądu chybiona. Odnosząc się do kwestii zapewnienia pracownikom tego samego Oddziału warunków do higienicznego spożywania posiłków co rozstrzygnięte zostało w decyzji nr [...] Sąd wskazał, że z protokołu kontroli wynika, że w kontrolowanym Oddziale banku pracownicy nie mają zapewnionego miejsca do przygotowania i spożycia posiłku, nie mogą jeść ani pić na stanowiskach pracy. Skarżący zaprzeczył, by pracownicy nie mogli pić przy miejscu pracy, jednak nie skorzystał z prawa zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, które przewiduje art. 31 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Twierdzenie, że pracownicy mają zapewnioną możliwość spożywania posiłków, bowiem na terenie Galerii znajduje się szereg miejsc przeznaczonych do takich celów nie daje w ocenie Sądu podstaw, by stwierdzić, że obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków jest spełniony. Miejsca do spożywania posiłków przy zakładach gastronomicznych służą co do zasady do spożywania posiłków nabytych w tych zakładach, nie zaś do spożywania posiłków np. przyniesionych z domu przez pracownika. Ponadto pracodawca nie ma żadnego wpływu na stan higieniczny tych miejsc, a na nim spoczywa obowiązek zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ odwoławczy przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci dokumentów oraz okoliczności faktycznych – zagwarantowania dostępu do specjalnych pomieszczeń Sąd stwierdził, że organ odwoławczy odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów i zaprezentowanych twierdzeń, ale ich nie uwzględnił i swoje stanowisko w tej mierze uzasadnił. Sąd stwierdził, że sprostowanie przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. zawartego w wydanej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. pouczenia o sposobie zaskarżenia tej decyzji nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a skarżący w terminie wniósł skargę na decyzję do sądu administracyjnego. Ponadto, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sprostowaniu podstawy prawnej decyzji, aczkolwiek zostało wydane, nie dotyczyło decyzji będących przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a decyzji nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r. wniósł Bank [...] S.A. w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia o obowiązku zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, polegające na wadliwej wykładni przywołanego przepisu odnoszącej się do zakresu obowiązku pracodawcy do zapewnienia warunków do higienicznego spożywania posiłków i bezpodstawnym przyjęciu, że obowiązku tego nie wypełnia zapewnienie dostępu do miejsc przeznaczonych do spożywania posiłków przygotowanych w budynku, w którym znajduje się zakład pracy skarżącego, mimo że nie wynika to z przywołanego przepisu. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, a przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, poprzestając na stwierdzeniu, że skarżący nie skorzystał z prawa zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu, który w sposób nieprawdziwy określał warunki spożywania posiłków przez pracowników, mimo że skarżący podnosił tę kwestię zarówno w odwołaniu, jak i skardze, co prowadziło do wadliwego i nie znajdującego potwierdzenia ani w stanie faktycznym sprawy, ani w zebranym materiale dowodowym, założenia że znajdujące się w budynku, w którym mieści się zakład pracy miejsca przeznaczone do spożywania posiłków mogą służyć wyłącznie spożywaniu posiłków nabytych w zakładach gastronomicznych w nim funkcjonujących. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej obowiązku zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków i przekazanie sprawy w uchylonej części do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia we wskazanej części i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. w części utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w sprawie nie występowały wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które winny być wzięte pod rozwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był, zgodnie z art. 183 § 1 rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesiona przez Bank [...] S.A. w Warszawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia o obowiązku zapewnienia pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków nie uchybił przepisom prawa w zarzucany w skardze kasacyjnej sposób. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Artykuł 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Zastosowanie przez Sąd środka wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy nastąpić może jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi inne niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Prawidłowo Sąd I instancji, oceniając pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję, przyjął za podstawę ustalenia faktyczne, jakich dokonały organy w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 1 kwietnia 2010 r. Jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną specyfika postępowania kontrolnego wynika z regulacji zawartej w rozdziale 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy ustalenia kontroli dokumentowane są w formie protokołu, który winien zawierać elementy wskazane w ust. 2 tego artykułu. Protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba reprezentująca podmiot kontrolowany (art. 31 ust. 3). Podmiotowi kontrolowanemu, w myśl art. 31 ust. 4 przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, czego dokonać należy na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu. Skoro poza sporem jest, że takie zastrzeżenia nie zostały w sprawie zgłoszone, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to brak jest możliwości kwestionowania na obecnym etapie postępowania ustaleń faktycznych opartych o treść protokołu. Odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe pozostać musiało bezskuteczne wobec przedstawionej wyżej specyfiki postępowania kontrolnego. Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej ustępy i umywalki, a także warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej) roboczej i ochronnej oraz do higienicznego spożywania posiłków. Jeżeli w zakładzie pracy takiego pracodawcy nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i prace brudzące lub nie występują szczególne wymagania sanitarne, miejsca do spożywania posiłków, przechowywania odzieży oraz umywalki mogą znajdować się w jednym pomieszczeniu. Słusznie Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu stwierdził, że obowiązek pracodawcy polegający na zapewnieniu pracownikom warunków do higienicznego spożywania posiłków nie może być uznany za spełniony poprzez odwołanie się do możliwości spożywania posiłków przez pracowników kontrolowanej jednostki w zakładach gastronomicznych znajdujących się w Galerii Bałtyckiej. Omawiany obowiązek obciąża pracodawcę, ponadto jak słusznie zauważył Sąd, pracodawca nie ma żadnego wpływu na stan higieniczny tych miejsc. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, omawiany obowiązek pracodawcy nie został w zaskarżonym wyroku zinterpretowany jako powinność wyodrębnienia osobnego pomieszczenia "do higienicznego spożywania posiłków". Obowiązek pracodawcy polegający na zapewnieniu warunków do higienicznego spożywania posiłków Sąd I instancji przedstawił w sposób nie wykraczający poza ramy zakreślone w § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dlatego również zarzut materialnoprawny nie mógł być uznany za uzasadniony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.