II SAB/Ke 98/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku F. K. z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz F. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Dnia 28 października 2022 r. wpłynęła do Urzędu Gminy w P. skarga F. z siedzibą w K. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku F. z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca F. zarzuciła Wójtowi Gminy naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p.". Podkreśliła, że wniosek z 30 marca 2022 r. został złożony drogą elektroniczną na adres urząd@pawlow.pl, wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Wnosząca skargę podniosła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie o: powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje i o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 marca 2022 r. oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że z powodu przeoczenia związanego z natłokiem wpływających do Urzędu wiadomości e-mail, pracownik zajmujący się odbiorem poczty elektronicznej wniosku nie wydrukował i nie zarejestrował, co skutkowało tym, że wniosek nie został przekazany do merytorycznego rozpoznania, a w konsekwencji nie została udzielona odpowiedź na ten wniosek. Jednocześnie podał, że 2 listopada 2022 r. - niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność - udzielił stronie wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w tym trybie nie była wymagana. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. W niniejszej sprawie skarżąca F. wnioskiem z 30 marca 2022 r. na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy w P. zwróciła się o udostępnienie następujących informacji: "1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie. Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane? 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021? 3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?". W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że wniosek z 30 marca 2022 r. został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Nie było również kwestionowane, że żądania zawarte w tym wniosku dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego Wójt Gminy, do którego skierowano wniosek F. z 30 marca 2022 r., winien go rozpoznać w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 13 kwietnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie, a organ udzielił wnioskowanych informacji dopiero po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność tj. 2 listopada 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zachował ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania. Ponieważ ostatecznie organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony co do udostępnienia ww. informacji publicznych, oczywistym jest, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 30 marca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej F. z 30 marca 2022 r. o udostepnienie informacji publicznej - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16, i zob. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Zestawienie daty wpływu wniosku do organu (30 marca 2022 r.) z datą ostatecznie udzielonej odpowiedzi (2 listopada 2022 r.), nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie w sposób bardzo znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia ustawowego terminu na załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Takiego jednak zawiadomienia organ nie przesłał wnioskodawcy. Wskazane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie przyczyny opóźnienia w załatwieniu wniosku również nie zasługuje na usprawiedliwienie. Wskazane "przeoczenie związane z natłokiem wpływających do urzędu gminy wiadomości e-mail", które miało spowodować, że pracownik zajmujący się odbiorem poczty elektronicznej wniosku nie wydrukował i nie zarejestrował, w następstwie czego wniosek nie został przekazany do osoby merytorycznej, świadczy o wadliwej organizacji pracy organu przy załatwianiu tego rodzaju wniosków, a być może również przy załatwianiu innych wniosków i pism wpływających do Urzędu Gminy w P. drogą elektroniczną na adres, który sam organ publicznie udostępnił. Okoliczność, że wniosek z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został odnaleziony i załatwiony dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, a więc po upływie ponad 7 miesięcy świadczy też o tym, że w skarżonym organie nie ma skutecznego, bądź żadnego systemu kontroli, weryfikacji, czy audytu działań i czynności podejmowanych przez pracownika (pracowników) odpowiedzialnych za odbiór poczty elektronicznej. Nie można też w okolicznościach sprawy przyjąć, że przyczyną zwłoki mogła być czasochłonność, czy obszerność czynności wywołanych wnioskiem. Nie wskazuje na to zarówno liczba i treść zadanych pytań, jak też w szczególności rodzaj udzielonych odpowiedzi, sprowadzających się do bardzo krótkich i - jak można wnosić - łatwych dla organu do ustalenia informacji (odwołanie się do jednej konkretnej uchwały podjętej przez Radę Gminy w P. 28 maja 2022 r., informacja o czterech tylko wnioskach o udzielenie pomocy w 2020 i 2021 r., informacja o 13 wnioskach o umorzenie podatku w 2020 r. i o 18 takich wnioskach w 2021 r. oraz o niezabezpieczeniu środków na podobne działania w 2022 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.poz. 1800 ze zm.). W tym zakresie uwzględniono uiszczony wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz 240 zł kosztów zastępstwa procesowego skarżącej F. przez adwokata. Odstępując w części od zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika, Sąd kierował się treścią art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. W ocenie Sądu, "uzasadnionym przypadkiem" jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły m.in. okoliczności takie jak: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 26 marca 2020 r., II SAB/Ke 7/20, WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., II SAB/Ol 3/20 i przywołane tam orzeczenia, dostępne jw.). Zdaniem Sądu, zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było uzasadnione. Sądowi z urzędu (z centralnej bazy orzeczeń i informacji o sprawach) znany jest fakt występowania przez skarżącą Fundację w szeregu innych sprawach na terenie kraju, w których inicjowała postępowania przed sądami administracyjnymi w bardzo zbliżonych stanach faktycznych - objętych jednolitą regulacją prawną i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika (zob. przykładowo wyroki: WSA w Lublinie z 15 listopada 2022 r., II SAB/Lu 110/22, WSA w Białymstoku z 9 listopada 2022 r., II SAB/Bk 99/22 i z 12 września 2022 r., II SAB/Bk 68/22, WSA w Łodzi z 9 listopada 2022 r., II SAB/Łd 95/22, WSA w Rzeszowie z 5 lipca 2022 r., II SAB/Rz 54/22, WSA w Kielcach z 21 września 2022 r., II SAB/Ke 60/22 i z tego samego dnia II SAB/Ke 67/22, dostępne jw.). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy - nieskomplikowanej merytorycznie, chociażby z uwagi na swoją powtarzalność, stanowią o braku zasadności obciążania organu pełnymi kosztami zastępstwa procesowego skarżącej F., co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a.