I SA/Wa 1541/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr KO-420/4103/166/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Wójta Gminy [...] odmówiono T. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką S. M., z uwagi na to, iż nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej – S. M., która pozostaje pod opieką wnioskodawcy, nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M.. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej: u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie bezsporne jest, że matka odwołującego się S. M., urodzona w dniu [...] czerwca 1947 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] - na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od dnia [...] sierpnia 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2010 r. W sprawie niesporne jest również, że S. M. pozostaje w związku małżeńskim ze S. M., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] - na stałe. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Odnosząc się do okoliczności pozostawania S. M. w związku małżeńskim ze S. M., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Kolegium podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, wskazał, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), powoływanej dalej jako: k.r.o., wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w sprawie okoliczność zaistnienia opieki sprawowanej przez odwołującego się w ramach obowiązku alimentacyjnego nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku S. M.. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i la ustawy (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa – Sulińska, LEX 2015). Kolegium wskazało, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm ww. przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada - zdaniem NSA - celom ustawy. W związku z powyższym niewłaściwa jest - w ocenie NSA - wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy (jak w sprawie niniejszej przez odwołującego się) ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę, w sytuacji gdy matka pozostaje w związku małżeńskim, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. M., zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej: ustawą, i orzeka o odmowie przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką legitymującą się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, tj. zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b ustawy nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, tj. wyłączająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Okoliczność, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz fakt, że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie budzą wątpliwości Sądu i nie były w sprawie kwestionowane. Istota sporu sprowadza się do tego, że skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, ale jednocześnie osoba ta pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO oparło swoją odmowną decyzję m. in. na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, podkreślając w jej uzasadnieniu niezaprzeczoną przez stronę skarżącą okoliczność faktyczną pozostawania niepełnosprawnej matki w związku małżeńskim. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W tej regulacji zamieszczono bowiem jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka ta nie pozwala pozytywnie rozpatrzyć wniosku o przyznanie świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. To wyłączenie prawa do świadczenia nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątek od tej zasady powstaje bowiem wówczas, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedynie legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uprawnia właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia, oczywiście jeżeli jednocześnie wnioskodawca spełnia pozostałe warunki ustawowe - art. 17 ust. 1 ustawy. Owa negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wymaga zbadania czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jeżeli tak, to czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jednym z orzeczeń wynikających z art. 3 pkt 21 ww. ustawy. Jest to przesłanka stricte formalna, a nie ocenna. Nakazywanie organom właściwym w sprawie świadczeń pielęgnacyjnych badanie w oparciu o kodeksową zasadę swobodnej oceny dowodów tego, czy małżonek, lub inny bliższy niepełnosprawnemu krewny, jest "obiektywnie" zdolny do sprawowania opieki, choć jego stan zdrowia nie został w określonym przepisami trybie zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności (zresztą poprzez odwoływanie się do bliżej niesprecyzowanych kryteriów), grozi niebezpieczeństwem naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez różne traktowanie opiekunów występujących w zbliżonych sytuacjach faktycznych. Odejście od obiektywnego warunku legitymowania się znaczną niepełnosprawnością doprowadziłoby do całkowitej dowolności organów socjalnych (pomocowych), a w konsekwencji do istotnego zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów. Nade wszystko taka praktyka stanowiłaby dowód na obejście prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem świadczeń opiekuńczych osobom, których małżonkowie nie mogą sprawować nad nimi opieki, lecz takim, którzy legitymują się orzeczeniem innego organu państwowego o określonym w ustawie stopniu niepełnosprawności. Organy nie mogą zwolnić się od obowiązku kierowania się literalną wykładnią art. 17 ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, tak jak nie mogą przyznawać świadczeń pielęgnacyjnych osobom opiekującym się osobami wymagającymi opieki a nie legitymującymi się orzeczeniem odrębnego organu o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie współmałżonek S. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Powyższe stanowisko Sądu potwierdza treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd stwierdził, że "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącego została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącemu przyznania tego świadczenia, skoro jego niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). ----------------------- #