II GSK 1827/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1182/10 w sprawie ze skargi A. Cz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. Cz. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. V.S. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1182/10, wydanym w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W następstwie kontroli pojazdu marki Scania o nr rej. WR [...] wraz z naczepą o nr rej. WND [...], przeprowadzonej przez Inspekcję Transportu Drogowego przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. w M. na drodze krajowej nr 7, organ skierował pismo do Urzędu Miejskiego w R. w kwestii zgłoszenia wspomnianego pojazdu do licencji. W świetle uzyskanej informacji skarżący posiada wprawdzie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, jednakże omawiany pojazd zgłosił do licencji dopiero w dniu 15 marca 2010 r., tj. po kontroli drogowej. Według skarżącego nie naruszył on prawa, gdyż omawiany pojazd zakupił w dniu 2 marca 2010 r., uzyskał jego rejestrację w dniu 5 marca 2010 r. i zgłosił pojazd do licencji 15 marca 2010 r., a więc przed upływem 14 dni, o którym mowa w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.). Zgodnie z tym przepisem, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W świetle ust. 2, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej organ wskazał przepisy art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 1.2 załącznika do u.t.d. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W myśl pkt. 1.2 załącznika do ustawy, wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego. Jak wskazał, wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Ponadto, wypis z licencji wydawany jest dla każdego pojazdu. Przedsiębiorca nie może więc wykonywać transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. W ocenie organu odwoławczego pokontrolne zgłoszenie przez skarżącego pojazdu do posiadanej licencji nie stanowi podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, uchylił powyższe decyzje. Według Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto podzielono stanowisko skarżącego o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej przed upływem 14 dni od zdarzenia, z którym powstaje obowiązek jego zgłoszenia organowi licencyjnemu. Główny Inspektor Transporty Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 106 § 3 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), wskazując na bezsporność istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które uzasadniają nałożenie na skarżącego kary pieniężnej; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 8, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.2 załącznika do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie można uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za naruszenia ustawy o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d., podczas gdy w świetle tego przepisu, w powiązaniu z art. 5 ust. 3, art. 8, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 oraz lp 1.2 załącznika do u.t.d., wspomniany 14-dniowy termin odnosi się jedynie do tych zmian, których wystąpienie nie jest powiązane z obowiązkiem ich uprzedniego zgłoszenia, zagrożonego sankcją w postaci kary pieniężnej. Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie, jak to trafnie podnosi skarga kasacyjna, nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak to błędnie ustalił Sąd pierwszej instancji. Wszystkie istotne okoliczności dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zostały wyjaśnione i zresztą są bezsporne. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przed uzyskaniem przez przewoźnika od organu wypisu z licencji, określającego rodzaj danego pojazdu objętego tą licencja, a to w następstwie złożenia przez przewoźnika odpowiedniego wniosku w terminie 14 dni od dnia, z którym prawo łączy taki obowiązek (art. 14 ust. 1 u.t.d.), przewoźnik może legalnie wykonywać transport drogowy? Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d.). Ponadto wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku kserokopie dowodów rejestracyjnych wspomnianych pojazdów, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu, również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Organ udzielający licencji określa w niej dane wymienione w art. 11 ust. 1 u.t.d. oraz wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 u.t.d.). Na przewoźniku drogowym spoczywa obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w tym także w zakresie wskazanym w ust. 2 pkt 4 powołanego artykułu (rodzaj i liczba pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca), nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d). W świetle przytoczonych uregulowań, wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. W wypadku wykonywania wspomnianych uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, co jest sankcjonowane karą pieniężną w kwocie 8.000 zł, stosownie do punktu 1.2 załącznika do u.t.d. Z tych względów, 14-dniowy termin dla złożenia przez przewoźnika odpowiedniego wniosku do organu licencyjnego, stosownie do przepisów art. 14 ust. 1 u.t.d., pozostaje bez związku z powinnością przewoźnika wykonywania transportu drogowego jedynie pojazdem zgłoszonym do licencji. Toteż, w kontekście obowiązku wykonywania przez przedsiębiorcę transportu pojazdem zgłoszonym do licencji, co wynika w szczególności z sankcjonowanego przepisu art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d. i przepisu sankcjonującego, jakim jest powołany przepis lp. 1.2 załącznika do ustawy, wspomniany 14-dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 14 ust. 1 u.t.d., w gruncie rzeczy ma charakter porządkowy. Celem przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. jest zapobieżenie trudnym do zaakceptowania potencjalnym sytuacjom, aby przykładowo przewoźnik, który do już posiadanego i zgłoszonego do licencji pojazdu dokupił drugi pojazd, którego nie zgłosił jeszcze do licencji, równolegle wykonywał przewozy obu pojazdami. Na gruncie wskazanych przepisów art. 8 ust. 2 pkt 4 i lp. 1.2 załącznika do u.t.d. trudno byłoby także zaakceptować stanowisko, że wspomniany 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.t.d., ma skutek równoważny z zawieszeniem możliwości nałożenia na przewoźnika w powyższym okresie kary pieniężnej w razie wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Podobne stanowisko było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II GSK 859/08; LEX nr 557052, a także wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., II GSK 1035/10; LEX nr 1095644). Skoro, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a jedynie do naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ZDANIE ODRĘBNE Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Zdanie odrębne od wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1827/11 Uważam za nietrafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku, iż termin 14 dniowy wynikający z art. 14 ust. 1 u.t.d. na zgłoszenie organowi danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. ma charakter porządkowy. Uważam, że art. 14 ust. 1 u.t.d. należy odczytywać łącznie z art. 8 u.t.d., do którego przepis ten nawiązuje i brak jakichkolwiek podstaw, aby w drodze zupełnie dowolnej wykładni pozbawiać przedsiębiorcę uprawnienia, jakie dla niego wypływa z omawianego przepisu. Trafnie zauważa autor uzasadnienia, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d. wniosek o udzielenie licencji powinien zawierać rodzaj i liczbę pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca, a zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. do wniosku należy dołączyć wykaz pojazdów wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem, również dokument potwierdzający prawo do dysponowania pojazdem. W następstwie prawidłowo złożonego wniosku organ udziela licencji zgodnie z art. 11 u.t.d. Jest niesporne, że w licencji nie są określone pojazdy, przy użyciu których ma być wykonywany transport drogowy. Licencja zależnie od jej rodzaju uprawnia do wykonywania transportu drogowego na obszarze Rzeczypospolitej (art. 12 ust. 1 u.t.d.) lub z przekroczeniem granicy (art. 12 ust. 2 u.t.d.). Jest oczywiste, że po uzyskaniu licencji przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą, do której prowadzenia jest uprawniony mocą tej licencji. Zdaniem moim zmiana pojazdu zgłoszonego do licencji na pojazd nowy, nie może powodować dla przedsiębiorcy konieczności zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, aż do czasu zgłoszenia pojazdu do licencji. Ustawodawca po to ustanowił termin 14 dniowy w art. 14 ust. 1 u.t.d., aby przedsiębiorca zdążył zarejestrować nowy pojazd a następnie zgłosić go do licencji. Zauważyć należy, że obowiązek zgłoszenia zmiany danych do licencji wynika z art. 14 ust. 1 u.t.d. i obejmuje wszystkie dane wynikające z art. 8 u.t.d., zatem nietrafny jest pogląd, że termin ten dotyczy tylko niektórych danych objętych art. 8 u.t.d. Zdaniem moim na zgłoszenie wszelkich zmian danych przedsiębiorca ma 14 dniowy termin. Norma prawna wynikająca z art. 14 ust. 1 u.t.d. jest normą sankcjonowaną, zatem sankcja przewidziana w załączniku do u.t.d. może dotyczyć wyłącznie obowiązku wynikającego z tej normy. Ten obowiązek to zgłoszenie zmiany danych w ciągu 14 dni od jej powstania. Norma prawna wynikająca z lp. 1.2. załącznika do u.t.d. jest normą sankcjonującą wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, ale tylko w granicach obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.t.d. tj. niezgłoszonym w terminie. Kara przewidziana w lp.1.2. załącznika do u.t.d. może zatem dotyczyć tylko niewywiązania się z obowiązku nałożonego art. 14 ust. 1 u.t.d. i wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, mimo upływu 14 dniowego terminu do jego zgłoszenia. Norma sankcjonująca z lp.1.2. załącznika do u.t.d. terminu nie może natomiast samodzielnie kreować nowego obowiązku powstrzymania się od wykonywania transportu niezgłoszonym pojazdem mimo, że nie upłynął jeszcze termin do dokonania zgłoszenia. Uważam, że w państwie prawa wywiedzenie w drodze wykładni i przy użyciu normy sankcjonującej zakazu wykonywania transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji, także przed upływem terminu do dokonania zgłoszenia i sankcjonowanie tego obowiązku (wykreowanego w drodze wykładni) bardzo surową karą pieniężną jest niedopuszczalne. Stanowisko prezentowane w wyroku powoduje, że należałoby uznać, iż udzielenie przedsiębiorcy terminu na dokonanie zgłoszenia pojazdu, w istocie nie ma żadnego znaczenia, gdyż z terminu tego nie wynika dla przedsiębiorcy żadne uprawnienie. Zauważyć należy, że jeżeli uznać, iż przedsiębiorca nie może wykonywać transportu nowym pojazdem przed dokonaniem zgłoszenia, to termin z art. 14 ust. 1 u.t.d. traci jakiekolwiek znaczenie prawne. Brak jakiegokolwiek znaczenia omawianego terminu jest szczególnie jaskrawy wobec faktu, że przedsiębiorca, który nabył pojazd, ale nie wykonuje nim transportu, może go zgłosić do licencji w dowolnym czasie, a może też w ogóle go nie zgłaszać, jeżeli np. przed podjęciem transportu z użyciem tego pojazdu zdecyduje się na jego dalsze zbycie. Omawiany termin ma zatem znaczenie tylko wtedy, kiedy wiąże się z uprawnieniem dla przedsiębiorcy w postaci uzyskania czasu na zgłoszenie zmian, bez dezorganizacji pracy swego przedsiębiorstwa. Zauważyć należy, że wywody powyższe zgodne są z poglądami wyrażonymi w uchwale 7 sędziów NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11, w której NSA wyjaśnił, że przedsiębiorca posiadający licencję na taksówkę, który w terminie 14 dni od zmiany pojazdu z art. 14 ust. 2 u.t.d., złożył stosowny wniosek o zmianę licencji, może wykonywać transport nowym pojazdem i nie można postawić mu zarzutu działania niezgodnego z prawem. Do momentu upływu terminu do złożenia wniosku o zmianę licencji przedsiębiorca, który wykonuje transport nowym pojazdem działa zgodnie z prawem. Cytowana uchwała została bardzo pozytywnie przyjęta przez doktrynę (por. glosa dr Krzysztofa Sobieralskiego zamieszczona w OSP, zeszyt 12 z 2012 r., poz. 118). Wobec treści powyższej uchwały tym bardziej uzasadnione jest stanowisko, że w sytuacji, gdy chodzi tylko o zmianę danych zgłaszanych do licencji, do czasu upływu terminu na ich zgłoszenie przedsiębiorca nie narusza prawa wykonując transport pojazdem nie zgłoszonym do licencji. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uważam, że ponieważ jest niesporne, iż pojazd został nabyty 2 marca 2010 r., a kontrola miała miejsce 15 marca 2010 r. czyli przed upływem 14 dniowego terminu na dokonanie zgłoszenia pojazdu do licencji, przedsiębiorca nie naruszał obowiązku zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. w terminie 14 dni. Zatem wyrok uchylający decyzję o nałożeniu kary był trafny, choć jego uzasadnienie nie w pełni odpowiadało prawu. W tym stanie rzeczy uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi uważam za błędne, zatem złożenie zdania odrębnego było konieczne.