II OSK 1600/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., B. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 889/20 w sprawie ze skargi A. K., B. K. i P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 25 października 2011 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W.-N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 889/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. K., B. K. i P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2011 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu obejmującego drogi na terenie oznaczonym 24 MN, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej A. K., B. K. i P. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie "art.145 *1 pkt.1 lit.a" w związku z art. 151 p.p.s.a., przez nierozważenie wyroku NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 roku, sygn. akt I OSK 69/15 w kontekście skutków prawnych jakie ten wyrok wywołał w odniesieniu do działek skarżących – A. i B. K. - przymusowo i z naruszeniem prawa wywłaszczonych z nieruchomości znajdujących się na terenach objętym mpzp, tj.: - doprowadził do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego o odmowie zwrotu nieruchomości skarżących o numerze ..., znak: ... w N., gmina O., - wycofania z obrotu prawnego/uchylenia decyzji Starosty O. z dnia 24 września 2013 r., znak: ..., orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości skarżących o nr. ... w N., gmina O.. 2. Naruszenie prawa materialnego przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, naruszenia prawa przez organ Rady Miejskiej w O. ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku w kontekście sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla N., tj.: - naruszenie art. 136 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomości skarżących były przymusowo przejęte decyzjami na cele rolne, wydanymi z naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Natomiast Rada Miejska w O. przekwalifikowała te grunty na budowlane i uchwaliła nowy plan miejscowy. Nieruchomość skarżących została wskutek tego użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu - a był to wyłącznie cel rolny. Jak argumentuje WSA w Krakowie, nowe tereny budowlane zaprojektowane w południowo - zachodniej części N., zostały wprowadzone do planu na skutek wniosków złożonych przez ówczesnych (czyli nowych) właścicieli tych terenów. 3. Naruszenie prawa materialnego przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszenia art. 136 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez organ Rady Gminy, mówiącej o tym że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli (...) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 4. Naruszenie art. 145 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ppkt 1, 2 oraz art. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 i 8 k.p.a. 5. Naruszenie "art. 145 1 pkt 1, lit. c" w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez nierozważenie całokształtu sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w Krakowie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, bowiem zasadniczo nie dotyczą przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi w części oraz odrzuceniu skargi w pozostałym zakresie. Przypomnieć należy, że skarżący domagali się zmiany planu miejscowego przez usunięcie dróg oznaczonych symbolami 11 KDD1/2, 10 KDX i skrócenie drogi 9 KDX w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących nr ... i ... oraz stwierdzenie nieważności planu miejscowego obejmującego te drogi na terenach oznaczonych symbolami, czyli: 22MN, 24 MN, 24 MN, 26 MN, a także stwierdzenie nieważności planu miejscowego dla terenów objętych symbolami: 19 MN, 20 MN, 21 MN – terenów na których znajdują się działki przymusowo wywłaszczone, co do których roszczenia skarżących nie ulegają przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu obejmującego drogi na terenie oznaczonym symbolem 24 MN – uzasadniając to tym, że ustalenia planu w przedmiocie działek drogowych przyległych do nieruchomości skarżących (dz. nr ... i ...) znajdują oparcie w art. 14 i art. 16 u.p.z.p., a przebieg nowego układu drogowego zaprojektowano w sposób optymalny, po wyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarga w pozostałym zakresie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem skarżący wbrew wymogom z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). nie wykazali legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego planu w części dotyczącej obszarów, które nie stanowią własności skarżących, a zwrotu których domagają się w odrębnym postępowaniu. Ponadto za niedopuszczalne w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał żądanie zmiany zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym wskazanych w skardze dróg. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odrzuceniu w części skargi, mianowicie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., ocena Sądu Wojewódzkiego co do wykładni i zastosowania powyższych przepisów w niniejszej sprawie nie podlegała kontroli instancyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych, stwierdzić należało, że są one nieskuteczne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie miał zastosowania 145 § 1 pkt lit. a-c oraz pkt 2 p.p.s.a., mylnie oznaczony w skardze kasacyjnej jako: "art. 145 pkt 1 lit. a, art. 145, art. 145,1 pkt 1 lit. a-c", gdyż w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został wadliwie związany z przepisami art. 7 i 8 k.p.a., gdyż nie stanowiły one kryterium legalności zaskarżonej uchwały, jak też nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym. W oczywisty sposób nie doszło w sprawie do naruszenia art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę zgodnie z właściwością, a Naczelny Sąd Administracyjny w ramach swoich kompetencji rozpoznał skargę kasacyjną. Powołany w podstawie przepis "art. 1 ppkt 1,2" ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie istnieje, zaś przepis art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy nie został naruszony, gdyż w sprawie został wydany wyrok w następstwie przeprowadzonej kontroli aktu prawa miejscowego będącego przedmiotem skargi, przy czym Sąd Wojewódzki ocenił zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami odnoszącymi się do zasad i trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) sprawił, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena legalności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego nie podlegała merytorycznej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu podkreślić należy., że wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Co ważne, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej skierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji. Ponadto zaznaczyć należy, że ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, a tym samym umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie. Tymczasem w niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne zostały sformułowane w sposób nieumiejętny oraz nieadekwatnie do charakteru sprawy i zapadłych rozstrzygnięć w zakresie oddalenia oraz odrzucenia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 145 p.p.s.a., podobnie art. 147 p.p.s.a., jak też art. 151 p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają przypadki kiedy skarga podlega uwzględnieniu bądź oddaleniu. Aby wykazać ich naruszenie należy przedstawić konkretne przepisy prawa materialnego lub procedury, które zostały przez Sąd Wojewódzki wadliwie zinterpretowane bądź zastosowane w rozpatrywanej sprawie, bądź wadliwie pominięte przy kontroli zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jedynymi przepisami mającymi związek z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. są art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 134 p.p.s.a. Według twierdzeń skarżących, naruszenie tych przepisów polega na nieuwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności tego, że w zaskarżonym planie na cele budowlane przeznaczone zostały grunty, które zostały przymusowo przejęte decyzjami na cele rolne, z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę wyroku NSA z 30 listopada 2016 r. I OSK 69/15 wydanego w sprawie zwrotu nieruchomości skarżących, przejętych w 1978 r. na rzecz Skarbu Państwa, w którym to wyroku nakazano właściwemu organowi zbadać ponownie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przekonaniu skarżących ustalenia uchwalonego planu naruszają przepisy ustawy o gospodarce gruntami, które gwarantują im zwrot wywłaszczonych wcześniej nieruchomości. Gmina bowiem nie powinna uchwalać planu przy uwzględnieniu wniosków nowych właścicieli, lecz wstrzymać się z procedurą planistyczną do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie roszczeń skarżących o zwrot nieruchomości. Wbrew powyższym zarzutom, Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do kwestii roszczeń skarżących o zwrot nieruchomości objętych planem, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnych. Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że samo dochodzenie roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie daje skarżącym legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego w zakresie nieruchomości stanowiących aktualnie własność innych osób. Dopiero ewentualny zwrot określonych nieruchomości na rzecz skarżących zmaterializuje ich uprawnienia w zakresie korzystania z nieruchomości i ich przeznaczenia w planie miejscowym. Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku wynika zatem, iż Sąd Wojewódzki miał na uwadze przesłanki na których skarżący opierali żądanie stwierdzenia nieważności planu, z tym że w zakresie nieruchomości stanowiących własność innych osób nie uznał ich legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku jednak z tym, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca interesu prawnego skarżących nie podlegała merytorycznej weryfikacji. Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, że: "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Zauważyć bowiem trzeba, że organ stanowiący gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości leżących w obszarze objętym granicami planu. Określone zaś w planie przeznaczenie konkretnych nieruchomości nie stwarza samoistnie zmiany ich zagospodarowania, lecz stwarza taką możliwość uprawnionym podmiotom, po spełnieniu warunków przewidzianych prawem. Na uprawnienia gminy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.) oraz ustalenia przeznaczenia określonych terenów (art. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie ma wpływu regulacja art. 136 u.g.n., stanowiąca o zakazie używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie oraz roszczeniu poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie sposób traktować ustaleń planu dotyczących przeznaczenia konkretnych nieruchomości jako "używanie" nieruchomości w znaczeniu, o którym mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n. Z istoty ustaleń zawartych w planie miejscowym wynika zatem, że samo ich uchwalenie przez organ gminy nie może naruszyć uprawnień tych podmiotów, które w odrębnym trybie dochodzą roszczeń o zwrot nieruchomości objętych aktem planistycznym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek organu gminy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną złożona została po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. ----------------------- 7