II SA/Ke 235/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 4 lutego 2019 r. nr V/26/2019 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy Słupia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy Słupia uchwałą nr V/26/2019 z dnia 4 lutego 2019 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadała statuty 14 sołectwom tej Gminy w brzmieniu wskazanym w załącznikach do uchwały oznaczonych numerami 1 - 14. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz - art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez umieszczenie w "Regulaminach Sołectw" stanowiących załącznik do ww. uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać "Regulamin Sołectwa", wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, tj. nadanie w § 10 ust. 1 zdanie drugie, w § 19 ust. 1 i 2, w § 26 organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 20 ust. 1 i 2 oraz 3); wskazanie w § 13 ust. 4 zdanie pierwsze, że Sołtys przewodniczy posiedzeniom Rady Sołectwa oraz wskazanie w § 26 ust. 1, że Sołtys i członkowie Rady Sołectwa są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w Słupi nie wynika, aby konsultacje projektów statutów odbywały się na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ Rada Gminy nie podjęła takiej uchwały. Skarżący podniósł również, że wprowadzenie w statutach sołectw warunków ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej – tak jak to uczyniono w § 20 ust. 1 i 2 oraz 3 statutów, jest prawnie niedopuszczalne, ponieważ taki zapis modyfikuje, mające charakter bezwzględnie obowiązujący, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z zarzutami skargi wnosząc o jej oddalenie w całości. Wskazał, że mieszkańcy mieli możliwość zapoznania się z projektami statutów sołectw, wypowiedzenia się w przedmiocie konsultacji poprzez wyrażenie swoich opinii, zgłoszenie uwag lub wniosków, bowiem projekty statutów poszczególnych sołectw dostępne były u Sołtysów oraz w sekretariacie Urzędu Gminy. Pomimo tego, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych, to jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby determinowało to możliwość faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zastrzeżenia co do statutów nigdy nie wpłynęły. W związku z tym, zdaniem organu, przeprowadzone konsultacje należało uznać za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie, skarga powinna podlegać oddaleniu. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się też do pozostałych zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw w gminie Słupia). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie nadania statutów tym jednostkom, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15). Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 4 lutego 2019 r., nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wynika to wprost z odpowiedzi organu na skargę, w której wskazano, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie nadania statutów sołectw Gminy Słupia, uchwała taka nie obowiązywała. Niepodjęcie przez Radę Gminy uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., przesądza w niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu (nie poparte zresztą jakimikolwiek dowodami), że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Gminy nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy w trakcie procedury zakończonej uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących niektórych przepisów statutów.