III SAB/Gd 49/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego I. S. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. S. kwotę 580 ( pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE I. S. w dniu 19 czerwca 2020 r. ( data stempla pocztowego) wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Skarżący zarzucił organowi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: 1. art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 2. art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organów władzy państwowej; 3. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że od dnia złożenia wniosku w dniu 30 stycznia 2020 r. do dnia sporządzenia skargi, tj. do dnia 19 czerwca 2020 r., organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia wniosku, w tym również zaniechał obowiązku wezwania skarżącego do osobistego złożenia wniosku. Organ nie zrealizował również obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. implikuje rażące naruszenie tego przepisu prawa, jak również art. 8 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dniu 30 stycznia 2020 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 czerwca 2020 r. wpłynęło ponaglenie organu na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przekazane do organu II instancji. Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącego do dopełnienie obowiązku osobistego złożenia wniosku. Organ wyjaśnił, że do długości trwania postępowania przyczynił się wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, zmieniony w dniu 20 marca 2020 r. na stan epidemii. W dniu 16 marca 2020 r. zawieszono bezpośrednią obsługę klientów w Urzędzie Wojewódzkim, w związku z czym nie było możliwe wezwanie skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – za pośrednictwem Wojewody - ponaglenie w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do dnia posiedzenia niejawnego Sąd nie otrzymał informacji, czy organ wydał decyzję w niniejszej sprawie lub załatwił ją w inny sposób. Z treści skargi wynika, że skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu, polegającej na zaniechaniu rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W związku z powyższym podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać w tym kontekście należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020, poz. 35) zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o 3 miesiące. W ocenie Sądu Wojewoda dopuścił się bezczynności. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 30 stycznia 2020 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, także z uwzględnieniem treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Oceny tej nie zmienia konieczność uwzględnienia przepisu art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej: "ustawa COVID-19"), uchylonego następnie przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (z dniem 14 marca 2020 r.), a następnie ogłoszonego od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 organ pozostaje w sprawie bezczynny od lutego 2020 r. do dnia 13 marca 2020 r., a następnie od dnia 25 maja 2020 r. i nadal. Jak już wskazano powyżej Sąd nie otrzymał informacji, by sprawa skarżącego została przez organ załatwiona. Z powyższego wynika, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniała bezczynność Wojewody. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( punkt 1.wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził , że Wojewoda dopuścił się bezczynności ( pkt 2. sentencji wyroku). Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze opisane dyrektywy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlega takiej kwalifikacji. Należy mieć na uwadze, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, ogłoszonych na terytorium kraju, nie znajdowały zastosowania przepisy o bezczynności. Przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy COVID-19 powinien być odczytywany w taki sposób, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Ocenie w tym zakresie podlegają jedynie okresy prowadzenia postępowania przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i po uchyleniu ww. art. 15zzs ustawy COVID-19. Rozważając zatem charakter bezczynności organu w powyższym kontekście należy stwierdzić, że zachowanie organu, który dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku (z uwagi na wyłączenie okresu , w którym istniał stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii) dokonał pierwszej czynności w sprawie (tj. wezwania w dniu 24 czerwca 2020 r. do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku) niewątpliwie nie znajduje uzasadnienia. Późniejszy sposób działania organu uwarunkowany był sposobem zachowania się skarżącego – o ile obowiązku tego skarżący nie dopełnił, powinno to pociągnąć za sobą - zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach - pozostawienie wniosku bez rozpoznania, natomiast o ile dopełnił on obowiązku osobistego złożenia wniosku, konieczne było zwrócenie się o informacje do odpowiednich organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Jednakże termin ustawowy na załatwienie sprawy nie został przekroczony w sposób drastyczny ( w szczególności mając na uwadze bezczynność organu po wpływie wniosku i bezpośrednio po ustaniu stanu epidemii ). Zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie miała takich rozmiarów, która uzasadniałaby stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3. wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich okoliczność w sprawie nie stwierdzono. W ocenie Sądu zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. W skardze nie powołano się przy tym na jakiekolwiek okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej. Pomimo sformułowania wniosku w tym zakresie, skarżący nie wykazał, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, którą należałoby zrekompensować, jak również nie wyjaśnił ani nie uprawdopodobnił, jakiego to uszczerbku doznał, podczas gdy – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Z tych względów żądanie przyznania sumy pieniężnej od organu administracji publicznej należało ocenić jako nieuzasadnione, a w konsekwencji tego skarga w tej części, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4. sentencji wyroku). W punkcie 5. sentencji wyroku Sąd, zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).