I SA/Wa 1476/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr KOA/579/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 21 stycznia 2022 r. nr 4214.47.2022. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 kwietnia 2022 r. nr KOA/579/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Serock z 21 stycznia 2022 r. nr 4214.47.2022 odmawiającą przyznania A.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P.S. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. S. wnioskiem z 12 października 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P.S.. Burmistrz Miasta i Gminy Serock decyzją z 4 listopada 2021 r. nr 4214.589.2021 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wykazując, że wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z P.S., zatem nie spełnia przesłanek ustawowo określonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 3 stycznia 2022 r. nr KOA/4892/Sr/21 uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy Serock decyzją z 21 stycznia 2022 r. ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. A.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że warunki nabycia prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określone zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 1a pkt 1- 3 powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że P.S. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 3 grudnia 2020 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2020 r. Orzeczenie zostało wydane do 31 grudnia 2024 r. Z jego treści wynika również, że P.S. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ww. ustawy warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem organu należy mieć jednak na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie weszło w życie. Organ odwoławczy zaznaczył, że bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest utrata mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. SKO w Warszawie przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliło, że po wejściu w życie wyroku Trybunał Konstytucyjny organ administracji publicznej nie może odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności u osoby dorosłej, nad którą jest sprawowana opieka, czego nie uwzględnił organ pierwszej instancji przy ocenie spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być przyczyną odmowy przyznania A.S. świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem P.S. Niemniej – zdaniem organu odwoławczego - musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 ustawy). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby bliskiej, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia. Nie można bowiem pomijać, że z art. 17 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie przez wnioskodawców opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. SKO w Warszawie po dokonaniu na podstawie zgromadzonych dowodów oceny zasadności wniosku stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała ww. przesłanka faktycznego braku możliwości podjęcia przez A.S. zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub też jej rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem P.S. Wnioskodawczyni nie potrafi jednoznacznie i konkretnie określić kiedy zrezygnowała z pracy, nie ma też żadnego dokumentu, który potwierdzałby jej rezygnację. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności nie wskazują na istnienie bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. A.S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. kopii umowy zlecenia z dnia 29 lipca 2020 r. i kopii PIT-37 za rok 2020 na okoliczność niepodjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia mężowi stałej opieki oraz wyniku badania lekarskiego z 12 kwietnia 2022 r. na okoliczność stale pogarszającego się stanu zdrowia męża. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że decyzje zostały wydane w oparciu o przepis, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło skarżącej niewykazanie związku pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, pomimo tego, że na żadnym etapie postępowania nie wzywało skarżącej do przedłożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających te okoliczności. Skarżąca podkreśliła, że na co dzień sprawuje opiekę nad mężem, który potrzebuje opieki stałej, w związku z czym zmuszona była do zaprzestania podejmowania pracy zarobkowej. Ostatnią aktywność zawodową miała w sierpniu 2020 r., kiedy podpisałam umowę zlecenia z J. S.A. Była to umowa zawarta na okres jednego miesiąca. W związku ze stale pogarszającym się stanem zdrowia męża była zmuszona do niepodjęcia pracy w kolejnym okresie. Od czasu zakończenia umowy zlecenia w dniu 31 sierpnia 2020 r. nie uzyskuje żadnych dochodów. Skarżąca podkreśliła, że to na organie ciąży obowiązek gromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego tak, aby sprawa została w sposób poprawny wyjaśniona. Powyższego w przedmiotowym postępowaniu zdecydowanie zabrakło. Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie żądał od skarżącej wykazania związku poprzez złożenie stosowanych dokumentów pomiędzy zakończeniem świadczenia przez skarżąca pracy a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Gdyby skarżąca miała świadomość obowiązku wykazania takiego związku, zrobiłaby to już na etapie postępowania przed organami administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy art. 17 ust.1 i następne u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad mężem, gdyż brak jest dowodów by Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P.S. z 3 grudnia 2020 r. wynika, że został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od 1 grudnia 2020r. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane do 31 grudnia 2024r. Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści 17 ust.1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że mąż Skarżącej ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że wymaga stałej lub długotrwałej opieli lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Taki zapis potwierdza, że P.S. wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej, i długotrwałej opieki. Mąż A.S. nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie co oznacza, że sprawuje ona nad nim całodobową opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika między innymi, że P.S. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, leczy się onkologicznie, skarżąca pomaga mu w codziennych czynnościach. Zgodnie z orzeczeniem z 3 grudnia 2020 r. – jak wskazano wyżej - jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe oznacza, że Skarżąca nie może zatem podjąć zatrudnienia. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art.17 ust. pkt. 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo wcześniej, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. P.S. niewątpliwie legitymuje się wymaganym orzeczeniem lekarskim, niepodejmowanie zatem przez Skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad nim jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej mąż legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Skarżąca sprawuje obecnie nad mężem opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art.17 ust.1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust.1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia tego przepisu prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.