II SA/Gl 1076/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zmieniającej decyzje w sprawie pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia oddala skargę. UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], na wniosek obecnego uczestnika postępowania "A."S.A., zmienił swoją decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla "B." w L. przy ul. [...] na dz. o nr ewid. 1. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. obecnie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] r., zmieniającą poprzednią decyzję, z uwagi na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] r. orzekł, że decyzja z dnia [...] r. została wydana bez uwzględnienia skarżącej jako strony. Rozpoznając odwołanie skarżącej od tej decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. Jako zasadniczą przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestią najistotniejszą w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy skarżąca posiadała status strony w postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Na podstawie danych z księgi wieczystej organ ustalił, iż skarżąca jest właścicielem działki o nr ewid. 2 sąsiadującej bezpośrednio z działką o nr ewid. 1, na której zaprojektowano i zrealizowano przedmiotową inwestycję. Dalej podkreślono, że wprawdzie organ administracji ustalając krąg stron w postępowaniu o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę opiera się na obszarze odziaływania obiektu i ewentualnej jego zmianie jaka może być podyktowana zakresem projektowanych zmian lub innych warunków pozwolenia, to jednak z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nie wynika, aby obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji uległ jakiejkolwiek zmianie, a tym bardziej zmniejszeniu, względem stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W ocenie organu niezorganizowana emisja pyłów z boksów przeznaczonych do magazynowania odpadów może niekorzystnie oddziaływać na tereny sąsiednie, w tym na teren działki skarżącej. Skarżąca wykazała swój interes prawny oraz fakt oddziaływania przedmiotowej inwestycji na jej działkę poprzez emisję niezorganizowanych pyłów w dużych ilościach, której źródłem jest działalność uczestnika. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że Zakład uczestnika znajdujący się na działce o nr ewid. 1 oddziałuje bezpośrednio na przylegającą działkę sąsiednią o nr ewid. 2, ponieważ działka jest zagrożona immisjami, w tym niezorganizowanej emisji pyłów z boksów przeznaczonych do magazynowania odpadów, nieprzyjemnych zapachów. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca posiada status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Organ wskazał jednak dalej, że od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] r. upłynęło ponad 5 lat, co pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkować musiało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła w części tj. w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, i że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania co do istoty sprawy, podczas gdy wznowienie postępowania winno skutkować przeprowadzeniem przez organ postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, bowiem jedynie rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, co nie ogranicza się jedynie do rozstrzygnięcia, iż decyzja została wydana w wadliwym postępowaniu tj. bez udziału strony (organ ograniczył się jedynie do takowego stwierdzenia), ale wymaga przeprowadzenia badania sprawy pod względem merytorycznym, rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu wznowieniowym i odniesienia się do nich, a w przypadku ich uwzględnienia wskazania wpływu wadliwości wydanej decyzji na sytuację prawną skarżącej; - art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż wystąpienie przesłanki negatywnej upływu terminu do zastosowania sankcji wzruszalności, zwalnia organ od merytorycznego zbadania sprawy, podczas gdy tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, uwzględniające charakter i stopień naruszeń oraz ich wpływ na sytuację prawną skarżącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak takowych rozstrzygnięć uniemożliwia wystąpienie przez skarżącą z roszczeniem o odszkodowanie. Tymczasem charakter naruszeń podniesionych przez skarżącą w postępowaniu wznowieniowym dotyczących m.in. braku poprzedzenia wadliwej decyzji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i oceną oddziaływania na środowisko zasadniczo wpłynął na pogorszenie sytuacji faktycznej skarżącej, która została w konsekwencji zmuszona znosić uciążliwości związane z niezorganizowaną emisją pyłów, smrodem oraz innymi negatywnymi skutkami zmian wprowadzonych w wyniku zatwierdzenia przez organ, bez udziału skarżącej jako strony, zamiennego projektu budowlanego; - art. 35 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony możliwości wyegzekwowania swojego prawa, wobec upływu 5 letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., po upływie którego nie jest możliwe uchylenie wadliwej decyzji; - art. 36 § 1 oraz. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezawiadamianie strony, ani jej pełnomocnika o przedłużeniu postępowania i jego przyczynach; - art. 7 i art. 12, k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania przewlekle i w sposób ewidentnie działający na szkodę interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony możliwości wyegzekwowania swojego prawa, wobec upływu 5 letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., po upływie którego nie jest możliwe uchylenie wadliwej decyzji, a co jest konsekwencją bezczynności organu przez ponad 3 letni okres czasu; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób ewidentnie sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej m.in. poprzez podawanie rozbieżnych informacji co do powodów niezałatwienia sprawy w terminie, uzasadniających podejrzenie o ich pozorności i celowym przedłużeniu jej rozpatrzenia; - art. 77 § 1 i art. 78 .k.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej w petitum skargi części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację. Z kolei uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2020 r. również wniósł o oddalenie skargi i obszernie przedstawił swoją argumentację na poparcie tego wniosku. Zakwestionował przy tym ustalenia organu odwoławczego w kwestii przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez organ I instancji ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Uczestnik postępowania, powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wniósł także o odroczenie terminu rozpoznania sprawy i rozpoznanie sprawy na rozprawie, a z ostrożności procesowej – o rozważenie przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Niezależnie od powyższego zaznaczyć przyjdzie, że skarżąca swoją skargą objęła także bezczynność organu, względnie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, czemu dała wyraz wskazując na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i kwestionując je w części, tj. w zakresie orzeczenia, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W związku z tym przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, odrębnym zarządzeniem z dnia [...] r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił skargi, a skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gl 62/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167, ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi rozpocząć należy od najdalej idącego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., co miało polegać na ich błędnej interpretacji i przyjęciu, iż wystąpienie przesłanki negatywnej upływu terminu do zastosowania sankcji wzruszalności, zwalnia organ od merytorycznego rozpoznania sprawy. Strona skarżąca pozostaje bowiem w przekonaniu, że nawet upływ tego terminu nie daje podstaw do odstąpienia od zbadania okoliczności sprawy. Stanowisko takie jest błędne i nie znajduje oparcia w przywołanych przepisach procedury administracyjnej. Termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, a co za tym idzie, nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu, bez względu na okoliczności, na które powołuje się strona. Wniosek taki płynie nie tylko z samego brzmienia powołanego przepisu, lecz również z faktu, że postępowanie nadzwyczajne, którym niewątpliwe jest postępowanie w sprawie wznowienia, ma charakter wyjątku od zasady pewności obrotu prawnego. Ustawodawca, decydując się na wskazanie, expressis verbis, ram czasowych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, zagwarantował tym samym stabilność prawną uprawnień uzyskiwanych na jej podstawie. Ich istnienie wyklucza możliwość dokonywania oceny poprawności ostatecznej decyzji administracyjnej poza nimi. Upływ wspomnianego terminu ma charakter bezwarunkowy i zamyka drogę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, bez względu na dostrzeżone przez organ w trakcie postępowania wznowieniowego jej uchybienia i wady. Sporna, przynajmniej w doktrynie, pozostaje natomiast kwestia merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji, co również było przedmiotem zarzutu sformułowanego w skardze. Zdaniem niektórych autorów, jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a., obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia, nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem, z jakiego powodu nie uchylił decyzji (tak m.in. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX 2020). Pogląd ten jest trafny, jednakże stronie skarżącej z pola widzenia umknął fakt, że organ dokonuje analizy owych uchybień wyłącznie w granicach prowadzonego postępowania administracyjnego – w tym przypadku wznowieniowego. Granice owe wyznaczone są treścią art. 145 § 1 k.p.a., który precyzuje przesłanki wznowienia. Podkreślić trzeba, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter enumeratywny, co tylko podkreśla szczególny charakter instytucji wznowienia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w ramach postępowania wznowieniowego, nawet wtedy, gdy stwierdzony zostanie upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., możliwa jest merytoryczna ocena kontrolowanej decyzji, jednakże dokonywana wyłącznie z perspektywy przesłanki powołanej przez stronę, lub przyjętej przez organ przy wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Taki wniosek płynie również z treści art. 151 § 2 k.p.a. i takie też rozstrzygnięcie wydał w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Z treści skargi wynika natomiast, że strona oczekiwała kompleksowej oceny całego, zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną postępowania administracyjnego, a jej zarzuty odnosiły się do jego meritum – a więc samego faktu zmiany decyzji z [...] r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Zarazem jednak nie wykazano, w jaki sposób brak udziału strony w postępowaniu wpłynąłby na jego wynik. Hipotetyczne założenie, że argumenty podniesione przez stronę, gdyby brała udział w postępowaniu, wpłynęły by na finalny kształt kwestionowanej decyzji, nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do jej zmiany. Postępowanie wznowieniowe nie może być bowiem postrzegane jako swoista "trzecia instancja", dająca możliwość zniesienia lub modyfikacji rezultatów, które wystąpiły w wyniku wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, albowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z treścią art. 15 k.p.a. W świetle poczynionych uwag zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. nie mogły odnieść skutku, jako że organ w opisywanej sytuacji pozbawiony był możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim oczekiwała tego strona skarżąca. Dalsze zarzuty skargi, dotyczące kwestii niedochowania terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, pozostają bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, a tym samym nawet w sytuacji, w której okazałyby się usprawiedliwione, nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mogą one jednak stanowić przedmiot ewentualnej oceny w postępowaniu zarejestrowanym pod sygn. akt II SAB/Gl 62/20, stąd też odstąpiono od ich badania w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się z kolei do treści pisma procesowego uczestnika postępowania, z dnia 5 listopada 2020 r., w którym zakwestionowano zasadność uznania skarżącej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., to uznać przyjdzie, że tego rodzaju zarzut jest bezzasadny. Zauważyć bowiem wypadnie, że w postępowaniu administracyjnym, którego finałem było zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, co nastąpiło decyzją z dnia [...] r., strona skarżąca brała udział jako strona tego postępowania. Zmiana tej decyzji dokonana została decyzją z dnia [...] r. i to w tym postępowaniu (w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] r.) organ nie zaliczył skarżącej do kręgu stron. Tymczasem trudno znaleźć normatywne uzasadnienie dla takiego działania, gdyż art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek odpowiedniego stosowania art. 32 – 35 tej ustawy do dokonywanej zmiany. Przepisy art. 32 – 35 Prawa budowlanego obejmują swoim zakresem kwestie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. To z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja zmieniająca uprzednio wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę jest z nią funkcjonalnie powiązana, a wobec tego, jeżeli w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę organ wyznaczył krąg stron postępowania, to trudno, aby w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego krąg ów podlegał zmianom bez wyraźnych podstaw do takiego zabiegu. Tego rodzaju okolicznością mogłaby być taka modyfikacja planowanej inwestycji, która zmieniałaby obszar jej oddziaływania, wyłączając spod niego niektóre nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, aby do tego rodzaju zmiany doszło, co zresztą było przesłanką uznania decyzji z dnia [...] r. za wydaną z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2. Wskazać przy tym przyjdzie, że nie było możliwości uwzględnienia wniosku uczestnika o przeprowadzenie rozprawy online, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dysponuje, względnie nie udostępnia technologii umożliwiającej przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.