II SA/Wr 230/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO/41/OŚ-2/2022 w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zakwestionowaną decyzją z 24 stycznia 2022 r. (nr SKO/41/OŚ-2/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kamiennogórskiego (dalej jako "organ I instancji") z 14 grudnia 2021 r. (nr AŚ.613.128.2021) w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją organu I instancji z 20 marca 2017 r. (nr OŚ.613.23.2017) Gmina L. uzyskała zezwolenie na usunięcie 3 sztuk drzew gatunku wierzba krucha, z terenu działki nr [...] obręb miasta L., stanowiącej własność Gminy L. W pkt. 2 rozstrzygnięcia ustalono opłatę za usunięcie drzew wymienionych w zezwoleniu, w wysokości 189 500,00 zł, a w pkt. 1 – zobowiązano Gminę L. do posadzenia na terenie nieruchomości nr [...] obręb miasta 2 L. 3 sztuk świerków kłujących o obwodzie pnia na wysokości 100 cm wynoszącego co najmniej 10 cm. Termin wykonania nasadzeń ustalono do dnia 30 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Gmina L. poinformowała o nasadzeniu 3 drzew z gatunku świerk kłujący na terenie działki nr [...] obręb 2 L. W dniu 6 września 2021 r. odbyły się oględziny, podczas których nie odnaleziono nasadzonych drzew. W związku z nieobecnością osoby reprezentującej Gminę L., która wskazałaby wykonane nasadzenia, konieczne było wyznaczenie kolejnego terminu oględzin. W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2021 r. stwierdzono, że wysokość nasadzonych drzew z gatunku świerk kłujący nie przekracza 100 cm. Nadto ustalono, że rosną one poza granicami działki nr [...] obręb miasta 2 L. Pismem z dnia 23 września 2021 r. wezwano Gminę L. do wskazania przyczyn niezachowania żywotności 3 sztuk drzew z gatunku świerk kłujący o obwodach pni na wysokości 100 cm wynoszących co najmniej 10 cm zgodnie z informacją przekazaną w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. oraz doprecyzowania informacji dotyczącej miejsca posadzenia wyciętych drzew. Dnia 4 października 2021 r. Gmina L. poinformowała, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2021 r. doszło do omyłki przy wskazaniu drzew polegającej na wskazaniu drzew niebędących nasadzeniami, które zostały określone decyzją organu I instancji z dnia 20 marca 2017 r. (nr OŚ.613.23.2017). Do pisma dołączono wydruk mapy poglądowej ze wskazaniem miejsca wykonania nasadzeń oraz wydruk fotografii przedstawiającej posadzone świerki. W związku z tym przeprowadzone zostały kolejne oględziny w dniu 14 października 2021 r., w czasie których nie stawiła się osoba reprezentująca Gminę L. Podczas oględzin, na podstawie mapy oraz fotografii załączonych do pisma Gminy L. z dnia 4 października 2021 r., ustalono lokalizację wykonanych nasadzeń. Wykonane pomiary nasadzonych drzew z gatunku świerk kłujący na działce nr [...] obręb miasta 2 L. wykazały, że drzewka na wysokości 100 cm posiadały obwody pni wynoszące odpowiednio 5 cm, 4 cm oraz 8 cm. W tym stanie rzeczy, decyzją z 28 października 2021 r. (nr AŚ.613.80.2021) organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty za usunięcie drzew ustalonej decyzją z 20 marca 2017 r. (nr OŚ.613.23.2017). Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. (nr AŚ.613.128.2021) organ I instancji orzekł o pobraniu od Gminy L. opłaty w wysokości 189 500,00 zł za usunięcie 3 sztuk drzew gatunku wierzba krucha, z terenu działki nr [...] obręb 2 miasta L. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę do zapłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła Gmina L., która wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu podniesiono, że organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o niespełnianiu kryteriów nasadzeń dokonanych przez Gminę. Zdaniem Gminy złożenie w dniu 3 sierpnia 2018 r. pisma informującego o dokonanych nasadzeniach powinno skutkować przeprowadzeniem kontroli nasadzeń w dacie ich dokonania. W rezultacie Gmina wskazała, że skoro nasadzenia nie zostały zakwestionowane w tamtym czasie to należy przyjąć, że spełniały one wymagania określone w decyzji organu I instancji. Nadto zakwestionowany został również sposób przeprowadzenia oględzin wobec braku udziału w nich przedstawiciela Gminy. Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. (nr SKO/41/OŚ-2/2022) SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie uznał organ I instancji, że wobec niespełnienia parametrów określonych w zezwoleniu na usunięcie drzew, nie doszło do prawidłowego zrealizowania nasadzeń zastępczych przez Gminę L., a co za tym idzie należało wydać decyzję, o której mowa w art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej jako "u.o.p."), a więc przeliczenia w sposób proporcjonalny opłaty. SKO zaznaczyło, że organ I instancji prawidłowo ustalił niezbędne okoliczności faktyczne, które pozwoliły na wydanie rozstrzygnięcia. Nadto SKO wskazało, że organ I instancji uwzględnił wszelkie dostępne dowody, w tym także dostarczone przez Gminę L., które zresztą doprowadziły do ustalenia faktycznego miejsca nasadzeń 3 sztuk drzew. Odnośnie zaś argumentu, że kontrola nasadzeń zastępczych powinna być przeprowadzona w dacie ich wykonania SKO wyjaśniło, że przyjęcie wskazanego przez Gminę L. toku rozumowania prowadziłoby do absurdalnych wniosków, gdzie ciężar odpowiedzialności za brak spełnienia parametrów określonych w zezwoleniu przerzucony zostałby na organ. Skargę na decyzję SKO wniosła Gmina L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze zarzucono naruszenie: przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 79 § 2, art. 80a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu i nierozpoznanie istoty sprawy/odwołania; naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co prowadziło do wydania zaskarżonej decyzji pomimo rozbieżności interpretacyjnych art. 84 ust. 7 u.o.p.; przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, dokonaną wyłącznie przez pryzmat wykładni językowej, zgodnie z którą jakakolwiek niezgodność z treścią wydanego zezwolenia na usunięcie drzew, skutkuje obowiązkiem naliczenia opłaty wskazanej w zezwoleniu podczas gdy każdy przypadek wymaga wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko na podstawie wykładni językowej, art. 84 ust. 7 u.o.p., ale także z uwzględnieniem jego wykładni systemowej i celowościowej, wynikającej z regulacji tej ustawy, tj. wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że przyjęte przez organy stanowisko, zgodnie z którym nasadzenia nie spełniły kryteriów nałożonych decyzją organu I instancji z 20 marca 2017 r. (nr OŚ.613.23.2017) nie zostało poparte żadną argumentacją. Nadto w sprawie nie zaprezentowano żadnych dowodów z dnia dokonania nasadzeń drzew przez skarżącą, a co za tym idzie istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego jakie wymiary miały nasadzone drzewa w 2018 r. W rezultacie powinno zostać przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe, czego organy zaniechały. Skarżąca wskazała również na pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym przeliczenie opłaty ma swoje racjonalne uzasadnienie, jeżeli jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem wymogów zezwolenia, a tym samym uniemożliwiło to osiągniecie głównego celu, jakim jest kompensacja przyrodnicza. Zdaniem skarżącej w sprawie poprzestano wyłącznie na dokonaniu pomiarów pni drzew – po upływie 3 lat od daty ich nasadzenia pomimo, że decyzja organu I instancji z 20 marca 2017 r. (nr OŚ.613.23.2017) stanowiła o obowiązku posiadania określonych wymiarów przez pnie świerków w dniu ich nasadzenia. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 230/22 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się tym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi –według stanu prawnego i zasadniczo na pod-stawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wydana, po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., od decyzji organu Iszej instancji orzekającej o pobraniu opłaty ustalonej decyzją Starosty Kaminnogórskiego z dnia 20 marca 2017 r. za usunięcie 3 sztuk drzew gatunku wierzba krucha z terenu działki nr [...] obręb L. w kwocie 189500 zł i utrzymująca w mocy organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego jest właściwa, bowiem trzeba wskazać, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w trybie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142), a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (wyroki NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08 i 13 stycznia 2015 r., (II OSK 134/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jednak w wyroku z dnia 25 marca 2015 r. (II OSK 2024/13, także wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. (II OSK 1544/15 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że niewykonanie nałożonych warunków z decyzji w całości bądź w części może skutkować jedynie obowiązkiem uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a nie jej wygaszeniem na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Należna opłata jest przy tym przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Dla jej uiszczenia bez znaczenia pozostają uwagi zgłoszone w skardze. Obowiązek nasadzeń zastępczych został określony w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i bez jej zmiany lub uchylenia w trybach do tego przewidzianych, nie ma możliwości ponownej jego oceny także co do terminu, parametrów drzew i miejsc nasadzeń. Z akt sprawy wynika, że określone w zezwoleniu terminy i miejsca nasadzeń nie budziły kontrowersji, skoro nie poddano decyzji kontroli instancyjnej. Należy także podzielić pogląd, że dla uiszczenia opłaty w warunkach art. 84 ust. 7 ustawy nie mają znaczenia przyczyny dla których nie wykonano nasadzeń lub wykonano je tylko częściowo. Art. 84 ust. 4 stanowi natomiast, że jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem rozpoznania i co oczywiste, również przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał oględzin w terenie w dniu 6 IX 2021, po uprzednim zawiadomieniu strony o planowanym terminie wizji lokalnej i z protokołu tego wynika, że "na terenie działki nr [...], obręb 2 miasta L. nie znaleziono posadzonych zgodnie z informacją z dnia 3 VIII 2018 r., 3 sztuki drzew gatunku świerk kłujący. W związku z powyższym zostanie wyznaczony kolejny termin oględzin z konieczną obecnością przedstawiciela Gminy L., który wskaże wykonane nasadzenia". Po ponownym wyznaczeniu terminu oględzin (i przesunięci go na wniosek strony) w protokole kolejnej wizji stwierdzono (w obecności przedstawiciela Urzędu Miasta L.), że "na terenie działki nr [...], obręb 2 miasta L. brak jest drzew w ilości 3 sztuk gatunku świerk kłujący o obwodach pni na wys. 100 cm wynoszących co najmniej 10 cm., które zostały posadzone w kwietniu 2018 r. Stwierdzono również, że wskazane drzewka gat. świerk kłujący w ilości 3 sztuk rosną poza granicami działki nr [...] (...) i ich wysokość nie przekracza 100 cm. W związku z czym zostaną przeprowadzone czynności w celu ustalenia przyczyn niezachowania żywotności trzech szt. Drzew gat. świerk kłujący, które zostały posadzone w kwietniu 2018 r. (....)." W odpowiedzi na kolejne zapytanie strona zobowiązana przesłała do organu dowód przekazania nieodpłatnie na rzecz gminy L. 3 sztuk świerka srebrnego z dnia 15 III 2018 r. i kopię zdjęcia drzew (k. 14), jako załączniki do pisma wyjaśniającego z dnia 1 X 2021 r. Opisane wyjaśnienia stały się podstawą do kolejnych oględzin w terenie, na które mimo zawiadomienia nikt z urzędu gminy się nie stawił. Z protokołu tego i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że drzewa świerk kłujący (nie srebrny przyp. sądu) na wysokości 100 cm. Posiadają obwody: 5 cm, 4 cm, 8 cm. W konkluzji stwierdzono, że nałożony decyzją starosty obowiązek nie został wypełniony, a w konsekwencji postępowanie w sprawie pobrania opłaty nie może być umorzone. (k. 17). Zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. W świetle tego, co dotychczas powiedziano nie ma wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy zmaterializował się skutek prawny z art. 84 ust. 7 uop w postaci obowiązku pobrania przez organ opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona skarżąca dokonała nasadzeń zastępczych w terminie późniejszym lub w innym miejscu. Okoliczność ta w świetle art. 84 ust. 7 uop nie ma istotnego znaczenia. Przewidziany w tym przepisie obowiązek pobrania przez organ opłaty aktualizuje się w przypadku "niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem". Chodzi tu więc nie tylko o przypadki niedokonania nasadzeń w ogóle ale też o inne sytuacje naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Dotyczyć to może przykładowo ilości nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych, czy miejsca nasadzeń. Sąd podziela także zawarte w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w trybie art. 84 ust. 3 uop, a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, zgodnie z art. 84 ust. 7 uop, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty (zob. wyrok WSA w Lubinie z 20 XII 2018 r., II SA/Lu 902/18 - publ. CBOSA). Zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem sądu nie dopuściły się organy w toku kontrolowanego postępowania, naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania. Przede wszystkim zaś należy mieć na względzie, że uchylenie zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji z powodu naruszeń prawa procesowego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do podjęcia decyzji. Niewątpliwie należy zgodzić się z tezą zawartą w skardze, że każdy przypadek niewywiązania się z obowiązku dokonania nasadzeń kompensacyjnych należy rozpatrywać indywidualnie, jednakże w warunkach tej sprawy i tego co powyżej, zdaniem sądu w tym składzie organy dokonały niewadliwej interpretacji art. 84 uop. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzeczono jak w sentencji.