I OSK 1459/20

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1008/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1008/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek położonych w [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że z art. 1 ustawy wynika, że przekształceniu podlegają grunty zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Z operatu ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr [...] są zabudowane budynkami handlowo-usługowymi. Budynki znajdujące się na przedmiotowych działkach zgodnie z ewidencją gruntów i budynków nie mają wyodrębnionych lokali. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynki na parterze są wykorzystywane jako lokale użytkowe, a piętro budynku nie jest zagospodarowane. Natomiast dołączona do wniosku decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r., zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę, została wydana dla działek o numerach ewidencyjnych nr [...]. Na dzień dzisiejszy działki o takich numerach w ewidencji gruntów i budynków nie figurują oraz nie są przedmiotem rozpatrywanego wniosku. Na skutek wniesienia przez Spółkę na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że z załączonego do akt sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i rejestru budynków (stan na dzień 27 maja 2019 r., k. 39- 42) wynika, iż działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa oraz pozostają we władaniu – użytkowaniu wieczystym T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Działka nr [...] jest oznaczona symbolem klasoużytku – inne tereny zabudowane, gdzie są posadowione dwa budynki, dla których została określona funkcja – budynki handlowo-usługowe (103). Działka nr [...] jest oznaczona symbolem klasoużytku – inne tereny zabudowane, na której jest posadowiony budynek z określoną funkcją – budynki handlowo-usługowe (103). W księdze wieczystej nr [...], którą jest objęta działka nr [...], w dziale I-O oznaczenie nieruchomości w rubryce działki ewidencyjne – sposób korzystania widnieje zapis "inne tereny zabudowane", z kolei w rubryce budynki – przeznaczenie budynku widnieje zapis "budynki". W księdze wieczystej nr [...], którą jest objęta działka nr [...], w dziale I-O oznaczenie nieruchomości w rubryce działki ewidencyjne – sposób korzystania widnieje zapis Bl – inne tereny zabudowane, z kolei w rubryce budynki-przeznaczenie budynku widnieje zapis 103 – budynki handlowo-usługowe. Zdaniem Wojewody [...], w przedmiotowym stanie faktycznym nie nastąpiło ex lege przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości na podstawie art. 1 ustawy. Wbrew twierdzeniu Spółki, działka o nr ewidencyjnym [...] nie odpowiada będącym przedmiotem niniejszego postępowania aktualnym działkom o nr [...]. W 2002 r. działkę o numerze ewidencyjnym [...] podzielono na działki o nr [...], działka o nr [...] stanowi na dzień dzisiejszy samodzielną działkę niebędącą własnością/użytkowaniem wieczystym skarżącej Spółki. Działkę o nr [...] w 2003 r. podzielono na działki nr: [...]. Działki o nr [...] pozostają na dzień dzisiejszy w użytkowaniu wieczystym T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Działki o nr [...] w 2005 r. połączono w jedną działkę o nr [...]. Na dzień powstania nowej działki nie pozostawały już w użytkowaniu wieczystym w/w Spółki. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wypis z rejestru gruntów i budynków, aktualna treść ksiąg wieczystych, w których została określona klasyfikacja budynków posadowionych na działkach nr [...] (budynki handlowo-usługowe), stanowi przeszkodę do uznania, że te działki stały się z mocy prawa własnością użytkownika wieczystego z dniem 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że przekształceniu podlegają wyłącznie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a takim gruntem nie jest grunt, na którym znajduje się budynek wykorzystywany dla celów np. handlowych, choćby przez użytkownika wieczystego był wykorzystywany do celów mieszkaniowych. Wojewoda [...] podzielił stwierdzenie organu pierwszej instancji, który uznał, że dokumenty dołączone do wniosku o zmianę danych ewidencyjnych mają charakter dokumentacji projektowej oraz planistycznej i nie mogą stanowić podstawy wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Dokumenty będące podstawą zmian w bazie ewidencyjnej zostały określone w art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.). Wskazał, że celem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji są objęte wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą i umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Dopiero na podstawie wyodrębnionych i ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków lokali organ może stwierdzić, czy lokale mieszkalne stanowią co najmniej połowę liczby lokali w budynku, a co za tym idzie, czy spełniony został wymóg określony w art. 1 ust. 2 ustawy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz dowolną i nieuzasadnioną ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym; - art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez utrzymanie stanowiska odmawiającego wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działki spełniającej w tym zakresie wymagania ustawowe wskazane w powołanym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki, nieprawidłowym jest priorytetowe stawianie informacji wynikających z rejestru gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych nad rzeczywistymi okolicznościami stanu faktycznego. Publiczne rejestry mogą wszak zawierać informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym. W zasadzie organy nie podjęły żadnych czynności mających na celu sprawdzenie, czy budynki wybudowane na przedmiotowych działkach spełniają wymagania, o których mowa w art. 1 ust 1 pkt. 2 ustawy. Nie jest przekonującym stanowisko, że jedynym sposobem na ustalenie, czy w budynkach przeważa liczba lokali mieszkalnych jest ich wyodrębnienie w sposób przewidziany w ustawie o własności lokali lub przepisach o zmianie funkcji budynków (na podstawie ustawy Prawo budowlane). Ustawa nie stawia bowiem warunku, na który powołuje się organ, że lokale znajdujące się w przedmiotowym budynku muszą być wyodrębnione. Treść ustawy wskazuje na konkluzję wręcz przeciwną – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zaświadczenie wydawane jest w ciągu 30 dni na wniosek (...) właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu. Jakkolwiek przepis ten dotyczy terminów załatwienia wniosku, to jego treść bezsprzecznie potwierdza, że zaświadczenie jest wydawane w sytuacji, kiedy lokal dopiero ma być wyodrębniony – czyli nie jest lokalem wyodrębnionym na dzień wydawania zaświadczenia. Przeciwko przyjęciu stanowiska zakładającego ustalanie liczby lokali mieszkalnych na podstawie ilości lokali stanowiących odrębną własność przemawia również fakt, że w takiej sytuacji z przekształcenia zostałyby wyłączone nieruchomości spółdzielni mieszkaniowych, gdzie lokale w znacznej mierze są przedmiotem spółdzielczych własnościowych praw do lokalu. Sam ustawodawca pośrednio jednak potwierdził, że nieruchomości, w których znajdują się spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, podlegają przekształceniu. W art. 9 ust. 6 ustawy wskazał bowiem, że osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, korzysta z bonifikaty w formie ulgi w opłatach z tytułu udziału w kosztach eksploatacji budynków. Wysokość ulgi odpowiada wysokości bonifikaty od opłaty, udzielonej spółdzielni mieszkaniowej, proporcjonalnie do powierzchni lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby uprawnione do bonifikaty. W ocenie skarżącej, nieprawidłowe jest stanowisko organu, że przedłożone dokumenty (w tym pozwolenie na budowę omawianych budynków) nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia jej wniosku. Z przedłożonych dokumentów wynika, że w przedmiotowych budynkach większość stanowią lokale o charakterze mieszkalnym. Organ nie wniósł zastrzeżeń co do prawdziwości przedłożonych dokumentów, ich rzetelności czy aktualności. Ponadto Spółka wskazała, że Wojewoda [...] pominął przedłożoną dokumentację w postaci odpisu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 maja 2011 r. Stanowi to znaczne uchybienie, jako że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, rozpatrując wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadnione, w przedmiotowym orzeczeniu stwierdziło, iż na terenie działek [...] dominującą działalnością pozostaje działalność w sektorze mieszkaniowym, czyli te ustalenia dotyczą okoliczności najistotniejszej dla niniejszego postępowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z powyższych przepisów wynika, że przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek ten występuje niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, jak również od woli samych użytkowników wieczystych. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (zwane dalej "zaświadczenie"), wydawane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej Spółki niezbędne było ustalenie, czy działki nr [...] zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak było podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] są oznaczone jako "inne tereny zabudowane". Z kolei z wypisu z rejestru budynków wynika, że na tych działkach są posadowione budynki handlowo-usługowe. Organy obu instancji trafnie stwierdziły, że w świetle w/w danych działki objęte przedmiotowym wnioskiem nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Oceny tej nie mogły zmienić dokumenty przedłożone przez skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Nie stanowią one bowiem dowodu na to, że przedmiotowe działki zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Przedłożona przez Spółkę decyzja Starosty [...] potwierdza jedynie fakt, iż w 2002 r. zostało wydane pozwolenie na budowę obejmujące adaptację budynku admnistracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy z usługami. Nie potwierdza natomiast aktualnego sposobu zabudowania nieruchomości. Podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą Spółkę treści nie mogą stanowić także okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 maja 2011 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, do celów wydania zaświadczenia wystarczające były dane pozyskane przez organ z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, niedopuszczalnym było dokonywanie ustaleń faktycznych zmierzających do podważenia danych wynikających z dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ w sprawie wydania zaświadczenia postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia organu, mimo iż zostało wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a. (poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia organu, mimo iż zostało wydane z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. (poprzez dowolną i błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dowodowym i nieuwzględnienie istotnych okoliczności z niego wynikających); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia organu, mimo iż zostało wydane z naruszenie art. 80 K.p.a. (poprzez dowolną i błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dowodowym i nieuwzględnienie istotnych okoliczności z niego wynikających). 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaaprobowaniu i utrzymaniu stanowiska organu odmawiającego wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działki spełniającej w tym zakresie wymagania ustawowe wskazane w przywołanym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi w całości i uchylenie decyzji organu drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zaaprobował stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że wypis z rejestru gruntów i budynków, aktualna treść ksiąg wieczystych (będąca w tym zakresie pochodną treści ewidencji gruntów i budynków), w których została określona klasyfikacja gruntów jako "inne tereny zabudowane" i klasyfikacja budynków posadowionych na działkach nr [...] jako "budynki handlowo-usługowe", stanowi przeszkodę do uznania, że w/w działki stały się z mocy prawa własnością użytkownika wieczystego z dniem 1 stycznia 2019 r. na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem nieprawidłowo uznał, że organy w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia zasadnie przyjmują, że wiążące są zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy, stosując powołane wyżej przepisy K.p.a., obowiązane były zbadać, czy zapisy w tych rejestrach są zgodne z rzeczywistością, a więc ustalić rzeczywisty sposób funkcjonowania budynków na przedmiotowych działkach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia niedopuszczalnym było dokonywanie przez organy obu instancji ustaleń faktycznych zmierzających do podważenia danych wynikających z powołanych wyżej dokumentów urzędowych. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest bowiem związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie ma na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy podstawą wniosku jest natomiast art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń, jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., są zatem okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11; 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Nie jest również dopuszczalne tworzenie na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15). Naczelny Sąd Administracyjny, przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia podanych wyżej przepisów postępowania i przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – są niezasadne. W tej sprawie dokumenty urzędowe w postaci wypisów z rejestru ewidencji gruntów i rejestru budynków dotyczące działek o nr [...] potwierdzają jedynie, że są to "inne tereny zabudowane", na których są posadowione "budynki handlowo-usługowe". W świetle tych danych działki objęte wnioskiem T. Sp. z o.o. w [...] nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że tej oceny nie mogły zmienić dokumenty przedstawione przez skarżącą Spółkę wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, gdyż nie stanowią one dowodu na to, że w/w działki zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Decyzja Starosty [...] potwierdza bowiem jedynie fakt, że w 2002 r. zostało wydane pozwolenie na budowę obejmujące adaptację budynku admnistracyjno-magazynowego na budynek mieszkalno-biurowy z usługami, lecz nie wskazuje aktualnego sposobu zabudowania nieruchomości. Podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści nie mogą także stanowić okoliczności faktyczne podane w uzasadnieniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo przyjął, że w tej sprawie organy nie mogły potwierdzić faktu, który nie znajdował odzwierciedlenia w posiadanych dokumentach urzędowych. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organy nie były również zobowiązane do prowadzenia na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. postępowania dowodowego w celu dokonywania ustaleń faktycznych potwierdzających bądź podważających dane wynikające z powołanych wyżej dokumentów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.