II OSK 465/21

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20, oddalił skargę A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2018 r., którą orzeczono o braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie utwardzenia drogi z ażurowych, prefabrykowanych płyt żelbetowych (typu yomb) o długości 44,5 m, na terenie działki nr [...] w M., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 (a contrario) Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której budowa drogi z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych (typu yomb) odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2/ art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż niwelacja terenu, a następnie nawiezienie gruzu na teren działki nr [...] w M., graniczącej z działkami nr [...] i nr [...] od strony zachodniej, nie jest obiektem budowlanym wobec czego nie upoważnia organu nadzoru budowalnego do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, 3/ art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem, że niwelacja terenu oraz nawiezienie gruntu nie stanowią robót budowlanych, 4/ art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której budowa drogi z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych (typu yomb) powoduje zagrożenie bezpieczeństwa mienia oraz zagrożenie środowiska, a zatem istniały podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, z uwagi na błędne przyjęcie, że zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą jedynie fragmentu drogi nieutwardzonej płytami, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy; zdaniem skarżącego, zarzuty odnosiły się również do "nierozebrania podsypki – znajdującej się jedynie na fragmencie drogi utwardzonej płytami yomb", 2/ art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie pomimo zmiany okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku stała się nieaktualna i nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy, 3/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej skutkujące niezastosowaniem przez Sąd środka określonego w ustawie, mimo że materiał dowodowy zgromadzony przez organ wskazywał, że: - w dniu 25 kwietnia 2016 r. w czasie oględzin nieruchomości część prac polegających na budowie drogi była już wykonana, a zatem W. W. rozpoczął budowę drogi przed uzyskaniem zaświadczenia Starosty [...] o braku sprzeciwu, - roboty budowlane prowadzone przez W. W. powodowały zagrożenie bezpieczeństwa mienia oraz zagrożenie środowiska, a zagrożenie to zostało zrealizowane uszkodzeniem mienia skarżącego (uszkodzeniem części płotu), a także zmianą kierunku spływu wód opadowych, - "niwelacja terenu na działce [...] wzdłuż granicy z działkami [...] i [...] nie stanowi obiektu budowlanego i nie podlega nadzorowi budowlanemu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż zamierzeniem W. W. była budowa budowli - obiektu liniowego - tj. drogi, której część została dodatkowo pokryta płytami typu yomb", - "niwelacja terenu na działce [...] wzdłuż granicy z działkami [...] i [...] nie stanowi obiektu budowlanego i nie podlega nadzorowi budowlanemu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza orzeczenia technicznego L. R., jednoznacznie wynika, że stanowiła prace przygotowawcze do późniejszego ułożenia płyt yomb na odcinku graniczącym z działką [...] od strony północnej", 4/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji legalności działalności administracji publicznej skutkujące niezastosowaniem środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i oddaleniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z opinii w sprawie [...] oraz z płyty CD zawierającej zdjęcia oraz nagrania przedstawiające drogę nr [...] po opadach deszczu, na okoliczność powodowania przez zbudowaną drogę z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych zagrożenia bezpieczeństwa mienia oraz zagrożenia środowiska. Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa posiada niejako dwa aspekty. Po pierwsze dotyczy ułożenia prefabrykowanych żelbetowych płyt na działce nr [...] na odcinku około 44 m (tak zwana północna część działki) oraz niwelacji terenu na dalszej części tej działki (tak zwana część działki granicząca z działkami skarżącego od zachodniej strony). Zaskarżona decyzja obejmuje jedynie północną część działki, czyli wykonanie robót budowlanych polegających na ułożeniu prefabrykowanych żelbetowych płyt. W pozostałym zakresie w postępowaniu administracyjnym uznano, że w ogóle nie wykonano robót budowlanych, co powoduje, że działania związane z niwelacją nie podpadają pod przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Sąd pierwszej instancji takie stanowisko zaakceptował, przyjmując, że w tym zakresie wiążącą go ocenę prawną wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 579/17. Skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że w powołanym wyroku wyrażono ocenę prawną dotyczącą niwelacji działki nr [...] poza czterdziestoczterometrowym odcinkiem, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Podnosi jednak zarzuty, z których wynika, że tej oceny nie podziela (zarzuty zawarte w punktach I.2, I.3 oraz II.3 lit. c i d skargi kasacyjnej) oraz twierdzi, że ta ocena prawna jest nieaktualna z uwagi na istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy (zarzut zawarty w punkcie II.2 skargi kasacyjnej). Ta istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miała zaś polegać na tym, że utwardzenie działki nr [...] w północnej części poprzedzały prace ziemne w postaci niwelacji terenu na całej długości działki nr [...], w tym od strony zachodniej, oraz nawiezienie kruszywa (tłucznia) od strony północnej, na którym następnie ułożono prefabrykowane płyty żelbetowe. Ponadto wskazana zmiana okoliczności faktycznych miała polegać na tym, że roboty budowlane wykonane przez W. W. doprowadziły do uszkodzenia mienia skarżącego oraz zagrażają środowisku z powodu zmiany kierunku wód opadowych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane okoliczności dotyczące niwelacji terenu oraz nawiezienia kruszywa nie są ani istotne, ani nowe. Gdy WSA w Gdańsku 6 grudnia 2017 r. wydawał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 579/17 znana była okoliczność, że niwelacja obejmowała oba odcinki działki [...] oraz że kruszywo nawieziono tylko tam, gdzie następnie ułożono prefabrykowane płyty żelbetowe. Istota zagadnienia polega przecież właśnie na tym, że niwelacji nie uznano za roboty budowlane, gdyż wiązała się ona jedynie z nawiezieniem gruntu (gruzu), zaś tam, gdzie podjęto prace o szerszym zakresie (nawiezienie kruszywa i ułożenie prefabrykowanych płyt żelbetowych), miało miejsce wykonanie robót budowlanych polegających na budowie drogi. Jeżeli zaś chodzi o twierdzenie, że nowymi okolicznościami faktycznymi jest to, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do uszkodzenia mienia skarżącego oraz zagrażają środowisku z powodu zmiany kierunku wód opadowych, wskazać należy (nie przesądzając, że takie okoliczności miały miejsce), że nie ma związku pomiędzy faktem stworzenia zagrożenia dla środowiska i uszkodzenia mienia, a kwalifikacją określonych działań jako robót budowlanych. Nie wszystko przecież, co zagraża środowisku oraz powoduje szkody, to roboty budowlane. W ocenie NSA skarżący nie wykazał zatem, aby ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 579/17, w zakresie kwalifikacji prawnej czynności polegającej na niwelacji części działki nr [...] od strony zachodniej wobec działek stanowiących własność skarżącego, przestała wiązać. Tym samym niezasadne są podstawy kasacyjne ujęte w punktach I.2, I.3, II.2 oraz II.3 lit. c i d skargi kasacyjnej. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 48 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego (punkt I.1 skargi kasacyjnej), z którą wiążą się podstawy kasacyjne zawarte w punktach II.1 i II.3 lit. a skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym przyjęto (a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował), że skarżący zgłosił właściwemu organowi administracji wykonywanie robót budowlanych (budowę drogi), które nie mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia, lecz wymagały pozwolenia na budowę. Skarżący tych ustaleń, jak wynika ze skargi kasacyjnej, nie kwestionuje. W zakresie ustaleń faktycznych w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty, które zmierzają do wykazania, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy w zakresie odcinka działki nr [...], który został objęty zaskarżoną decyzją, polegał na tym, że W. W. ułożył prefabrykowane płyty żelbetowe na uprzednio przygotowanym gruncie, przy czym przygotowanie polegało na niwelacji i wysypaniu kruszywa, zanim zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych. Następnie na skutek interwencji skarżącego usunął jedynie prefabrykowane płyty żelbetowe i dokonał zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na budowie drogi. Po czym, na podstawie tego zgłoszenia, od którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu, ponownie ułożył prefabrykowane płyty żelbetowe. Wskazane okoliczności faktyczne w ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie mają istotnego znaczenia dla uznania, że roboty budowlane, które doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi (ułożenie prefabrykowanych płyt żelbetowych), wymagały pozwolenia na budowę i mimo tego zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Taka zaś sytuacja podpada pod art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc robót wykonanych na podstawie zgłoszenia, gdy wymagane było pozwolenie na budowę. Skoro zaś zachodziła sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to zasadnie rozważano zastosowanie art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim dotyczy art. 48 Prawa budowlanego, nie jest jasna. Można się jedynie domyślać, że skarżącemu być może chodzi o to, że skoro W. W. usunął jedynie prefabrykowane płyty żelbetowe, a nie usunął podsypki, to w odniesieniu do tej podsypki należało zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Na takie rozumienie skargi kasacyjnej wskazuje także podstawa kasacyjna, która dotyczy bezpośrednio wspomnianej podsypki, mianowicie podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt II.1 skargi kasacyjnej) oraz podstawa kasacyjna zawarta w punkcie II.3 lit. a skargi kasacyjnej, które także nie zostały wystarczająco jasno uzasadnione. Nie można jednakże pomijać - zakładając, że pozostawiono podsypkę - że mimo pozostawienia podsypki następnie doszło do wykonania dalej idących robót budowlanych, mianowicie ułożenia prefabrykowanych płyt żelbetowych, przy czym - czego w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje - nastąpiło to już na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, który zgłoszenia (wadliwego, co należy przyznać) nie zakwestionował. Oznacza to, że W. W. działał w zaufaniu do organu administracji. W tej sytuacji, w ocenie NSA, zgodne z prawem było to, że w sprawie nie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Art. 48 Prawa budowlanego nie może być stosowany do obiektów budowlanych, które w części zostały wykonane samowolnie, a w części zostały wykonane na podstawie zgody budowlanej, przy czym nie jest możliwe wykonanie rozbiórki tak, aby nie naruszyć części obiektu budowlanego, która nie została wykonana samowolnie. Obecnie nie jest zaś możliwe usunięcie podsypki bez usunięcia prefabrykowanych płyt żelbetowych położonych, co istotne, na podstawie zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Tym samym podstawy kasacyjne zawarte w punktach I.1, II.1 oraz II.3 lit. a skargi kasacyjnej nie są zasadne. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (punkt I.4 skargi kasacyjnej) oraz powiązanej z tą podstawą podstawy kasacyjnej zawartej w punkcie II.3 lit. b zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącemu chodzi o to, że błędnie w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji ustalono, iż wykonane przez W. W. roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Zdaniem skarżącego wykonanie tych robót budowlanych spowodowało szkodę w jego mieniu, gdyż doszło do zmiany kierunku spływu wód opadowych, co spowodowało szkodę w mieniu skarżącego polegającą na uszkodzeniu fundamentu ogrodzenia jego nieruchomości. Z kolei zagrożenie dla środowiska zdaniem skarżącego wynika ze wspomnianej zmiany kierunku spływu wód opadowych. Twierdzenie to skarżący opiera, jak wynika ze skargi kasacyjnej, na dołączonych do skargi opinii biegłego G. Z. sporządzonej w sprawie cywilnej o sygn. akt [...] oraz płyty CD zawierającej filmy i zdjęcia działki nr [...] w czasie deszczu. Tak rozumiana podstawa kasacyjna jest niezasadna, gdyż powołana w skardze kasacyjnej opinia została sporządzona we wrześniu 2020 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie ma ona istotnego znaczenia w sprawie, gdyż sądy administracyjne, z uwagi na to, że kontrolują wykonywanie administracji publicznej, mogą uwzględniać tylko okoliczności faktyczne i prawne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzono szczególny dla spraw prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) dowód z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, ustalając na tej podstawie, że roboty budowlane wykonane przez W. W. są w odpowiednim stanie technicznych (ocena techniczna sporządzona przez L. R.). Jest oczywiste, że nie można zarzucić błędu organom administracji w zakresie ustaleń istotnego stanu faktycznego na tej podstawie, że po wydaniu ostatecznej decyzji została sporządzona opinia (pomijając, że w sprawie cywilnej, a nie z zakresu Prawa budowlanego i zawierająca zastrzeżenie, że nie stanowi ona ekspertyzy technicznej), w której stwierdza się, że wykonane przez W. W. roboty budowlane naruszyły stosunki wodne oraz że gromadząca się w najniższym punkcie woda "miała negatywny wpływ na stan techniczny betonowego fundamentu ogrodzenia (...) powodując, jego pęknięcia". Jeżeli zaś chodzi o załączoną do skargi kasacyjnej płytę CD to - pomijając, że nie wyjaśniono, kiedy zawarte na niej filmy i zdjęcia zostały wykonane - jest ona dowodem jedynie tego, że w czasie deszczu na drodze i jej poboczu tworzą się kałuże, co jest dość oczywiste i nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawarta w punkcie I.4 skargi kasacyjnej oraz powiązana z tą podstawą podstawa kasacyjna zawarta w punkcie II.3 lit. b skargi kasacyjnej nie są zasadne. W końcu nie jest także zasadna ostatnia podstawa kasacyjna (podstawa zawarta w punkcie II.4 skargi kasacyjnej). W podstawie tej zarzuca się naruszenie przepisów, które bez powiązania z innymi przepisami nic nie znaczą. W związku z tym skarżącemu zapewne chodziło o to, że przepisy te zostały naruszone, gdyż Sąd pierwszej instancji mimo naruszenia innych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie uchylił zaskarżonej decyzji. To zaś oznacza, że wskazana podstawa kasacyjna jest niezasadna, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.