II SA/Lu 260/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. P. H. U. [...] Spółki jawnej T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu odwołania P. P.-H. U. [...] Spółka Jawna T. G., B. G. i B. G., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] i nakazał T. i B. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] w M. . Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na działce nr [...] w M. inwestorzy T. i B. G. wybudowali halę produkcyjno-magazynową. Odległość obiektu od granicy z działką nr [...] wynosi około 3,7 m (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych), natomiast z działką nr [...] – około 2,3 m. Obiekt ten został wybudowany w 2017 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego), a zatem w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ usytuowanie budynku jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w M. z [...] grudnia 1987 r. (Dz. U. Woj. Lub. z 1988 r. nr 3, poz. 26), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. (Dz. U. Woj. Lub. nr 23, poz. 403) oraz uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] maja 2016 r. (Dz. U. Woj. Lub. poz. 2599). Według planu, działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolami T11RPU oraz MI6RM. Na obszarze T11RPU, przewidzianym pod B. , dopuszcza się adaptację z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie i zakazem zwiększania strefy uciążliwości od strony północnej, południowej i wschodniej, natomiast na obszarze MI6RM, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, dopuszcza się: 1) przejście przez teren sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi obszaru (deszczowanie, energia elektryczna itp.), 2) doinwestowanie poszczególnych istniejących działek zagrodowych o brakujące elementy zagospodarowania (garaże, budynki gospodarcze), zaś wyklucza się: 1) lokalizację na terenie zabudowy zagrodowej ferm hodowlanych mogących pogorszyć stan środowiska, 2) lokalizację funkcji kolidujących z podstawową funkcją obszaru oraz wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Organ nadzoru budowlanego uznał, że skoro nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma podstaw do jego legalizacji. Dodatkowo organ pierwszej instancji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Usytuowanie hali w odległości około 2,3 m od granicy z działką nr [...] stanowi naruszenie powołanych norm prawnych i, niezależnie od powyższego, uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. Organ drugiej instancji podzielił powyższe ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej złożonego przez inwestorów wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W ocenie organu, art. 48-49 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu. Procedura uchwalenia planu jest bowiem elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma wpływu na jej przebieg i rezultat, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi to jednak zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę podjęcia prac w zakresie zmiany studium bądź planu (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11). Zdaniem organu drugiej instancji, prace nad zmianą planu nie mają wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia skutków samowoli budowlanej, gdyż w przypadku obowiązywania planu jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Badając warunki ewentualnej legalizacji, organ ocenia, czy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Stąd też ewentualna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na tok postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej, tym bardziej, że jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 października 2006 r., II SA/Bd 732/06 wyrok WSA w Łodzi z 1 lutego 2008 r., II SA/Łd 910/07). Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu niezastosowania przez organ pierwszej instancji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną w orzecznictwie sądowym jest możliwość zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym trybu zgody na odstępstwo, uregulowanego w art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że wątpliwość budzi, czy tryb ten może być stosowany przez organy nadzoru budowlanego, skoro ust. 3 tego przepisu stanowi o udzieleniu zgody na odstępstwo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił jednocześnie, że w każdym jednak wypadku wymagane jest stwierdzenie szczególnie uzasadnionych okoliczności, a wyrażenie zgody należy do uznania organu. Stąd też nieskorzystanie z trybu odstępstwa z art. 9 Prawa budowlanego nie może być rozpatrywane w niniejszej sprawie w kategoriach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 lutego 2019 r. II SA/G1 774/18). Podniesiony w odwołaniu zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu WINB również uznał za nieuzasadniony, ponieważ organ pierwszej instancji pismem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania oświadczeń, z którego strony nie skorzystały. W ocenie organu odwoławczego, PINB w Ś. trafnie uznał, że przedmiotowy budynek powstał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi zatem na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz brak możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ uznał zaistnienie podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jako przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i wydania decyzji co do istoty sprawy organ odwoławczy wskazał potrzebę skonkretyzowania i doprecyzowania nakazu zawartego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na decyzję organu drugiej instancji wnieśli P. H.-U. [...] Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanej hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] w M. ; b/ art. 7, art., 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, w szczególności dokonanie nieprawidłowej oceny kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z [...] września 2018 r., zmienionej uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz uchwały Nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki; c/ art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania w uzasadnieniu wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: a/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej; b/ art. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo, że istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych; c/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżących. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skarżący ponieśli, że celem art. 48 Prawa budowlanego nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu, względnie usunięcie stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. Stosując art. 48, organy nadzoru budowlanego powinny mieć więc zawsze na uwadze ten cel. Organy administracji w niniejszej sprawie dokonały ustaleń w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zakresie przeznaczenia terenu, na którym został wybudowany obiekt budowlany, jednakże w obrocie prawnym znajduje się obecnie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M.. Skarżący podnieśli, że procedowana zmiana aktów planowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M. pozwoli na zabudowę działki nr [...] obiektem budowlanym będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy plan miejscowy, który wyłączał wcześniej zabudowę, uległ zmianie bądź ulegnie zmianie, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest przedwczesne. Powołali się na stanowisko wyrażone w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97, CBOSA oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1448/11, CBOSA). Skarżący wskazali, że organy administracji dokonały oceny stosunku prawnego z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa. W sytuacji, gdy ustaje byt jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że uchylenie bądź zmiana takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która nie nadaje się do wykonania wobec zaistnienia nowych okoliczności. W ocenie skarżących, rozstrzygając niniejszą sprawę, organy administracji powinny były uwzględnić, że w odniesieniu do samowoli budowlanej w przypadku zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział możliwość jego legalizacji na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie powinno zostać rozważone, mając na uwadze zasadę proporcjonalności, czy w zmienionym stanie faktycznym zastosowanie użytego w zaskarżonej decyzji środka prawnego nie jest zbyt uciążliwe dla strony wobec możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem w drodze postępowania legalizacyjnego. Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo. Skoro w stanie faktycznym sprawy będzie istniała ewentualna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez jego legalizację na skutek zmiany przepisów prawa miejscowego, to organy powinny tę możliwość rozważyć. Brak tej oceny wskazuje na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji, naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie. Skarżący podnieśli ponadto, że w przypadku ustalania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na potrzeby ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej należy uwzględnić, wbrew twierdzeniom organu, możliwość zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Jak bowiem uznał Naczelny Sąd Administracyjny, "dokonywana na podstawie ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia funkcjonalna art. 9 ustawy Prawo budowlane przemawia bowiem za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, lecz także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego" (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08, LEX nr 581004). Skarżący zaznaczyli, że już z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia, że przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy orzeczone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących, w sytuacji uznania, że nie jest możliwe doprowadzenie całego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ powinien szczegółowo uzasadnić, z czego taka niemożność wynika. Niekiedy nawet zbyt bliska odległość samowolnie wzniesionego obiektu od działki sąsiedniej, która wydaje się najbardziej oczywistym przykładem naruszenia niemożliwego do doprowadzenia do zgodności z prawem, nie musi stanowić przeszkody do legalizacji obiektu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2013 r., II SA/G1 672/13, CBOSA). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór koncentruje się wokół nałożenia na T. i B. G. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] w M. , której legalizacja – w ocenie organów obu instancji – jest niedopuszczalna. Niekwestionowane jest, że w świetle obowiązujących w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej przepisów art. 29 i art. 30 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wzniesienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Hala produkcyjno-magazynowa nie została wymieniona w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporna jest również okoliczność, że inwestorzy - T. i B. G. tego pozwolenia nie uzyskali. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu. Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornego obiektu z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji prawidłowo przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu. Skarżący wprawdzie zasadnie podnieśli w skardze, że priorytetem dla ustawodawcy jest dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś zastosowanie dotkliwej sankcji w postaci nakazania jego rozbiórki, nie można jednak tracić z pola widzenia, że legalizacja ta następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie przy łącznym spełnieniu tych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek, gdyż istnieje zarówno sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu z postanowieniami obowiązującego na działce nr [...] w M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w M. z [...] grudnia 1987 r. (Dz. U. Woj. Lub. z 1988 r. nr 3, poz. 26), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. (Dz. U. Woj. Lub. nr 23, poz. 403) oraz uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] maja 2016 r. (Dz. U. Woj. Lub. poz. 2599), działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym jest dopuszczalna jedynie adaptacja i rozbudowa obiektów związanych z B. (T11RPU) oraz zabudowa zagrodowa (MI6RM). Bezspornie wybudowanie w 2017 r. hali produkcyjno-magazynowej nie stanowi ani adaptacji czy rozbudowy obiektu na potrzeby spółdzielni, która od dawna nie istnieje, ani elementu zabudowy zagrodowej, co stanowi zasadniczą i wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Dodatkowo w § 29 ust. 1 planu miejscowego wykluczono na tym terenie lokalizację funkcji wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu do którego inwestor ma tytuł prawny. Przedmiotowy obiekt wraz z pozostałymi wchodzi w skład zespołu obiektów budowlanych i urządzeń służących do produkcji betonu (wytwórnia betonu). Tego rodzaju usługi należą niewątpliwie do usług wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu działki, na której zostały usytuowane obiekty, w związku z czym możność pobudowania takiego obiektu wykluczona została w § 29 ust. 1 planu miejscowego. W tej sytuacji – jak wyżej wskazano – jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie działki nr [...] w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację samowoli budowlanej, należy uznać go za całkowicie bezzasadny. Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, LEX nr 347963; z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09 – CBOSA; z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11, LEX nr 1219117). Wbrew zarzutowi skargi, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na działce nr [...] studium oraz procedury uchwalenia nowego planu miejscowego poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Samo wszczęcie procedury planistycznej w wypadku zmiany studium oraz uchwalenia planu miejscowego nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Stąd nie można wykluczyć, że przewidywane zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, a jeżeli nawet nastąpią, nie sposób przewidzieć ich rezultatu. Postępowanie planistyczne jest bowiem procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, czy wreszcie członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały. Nie sposób zatem przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwalania zmiany studium oraz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia. Z tego względu nie można przyjąć, by ewentualność przyszłej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych planem miejscowym kluczowym elementem stanu prawnego jest treść obowiązującego planu. Stąd organy związane są treścią planu obowiązującą w dacie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Z powyższym w żaden sposób nie koliduje powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97, CBOSA). Po pierwsze, wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, po drugie zaś, NSA wypowiedział się w nim o możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś o wpływie zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji. Nie ulega również wątpliwości Sądu, że po pierwsze, odległość spornego obiektu od granicy z działką nr [...], wynosząca 2,3 m, narusza § 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia (skarżący tego nie kwestionują) i po drugie, że jest to naruszenie tego rodzaju, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zasadniczo § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga zachowania odległości budynku od granic sąsiedniej działki nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Ustawodawca dopuścił wprawdzie możliwość odstępstw od tej zasady, jednakże żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie ma zastosowania do spornego obiektu. Wyjątki zawarte w tych przepisach dają możliwość legalnej budowy obiektu przy zachowaniu odległości minimum 1,5 m od granicy lub przy budowie bezpośrednio przy tej granicy z działką sąsiednią, jednak pod warunkiem, że przewiduje to plan miejscowy. W rozpoznawanej sprawie te wyjątki nie znajdują zastosowania z uwagi na analizowaną wyżej niezgodność lokalizacji obiektu z planem. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych uregulowanej w art. 9 Prawa budowlanego. Nawet, gdyby przyjąć, że analizowana instytucja może być co do zasady stosowana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, to trzeba zważyć, że postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych inicjowane jest na wniosek inwestora. Wprawdzie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to organ, nie zaś inwestor, zwraca się o udzielenie takiego upoważnienia do ministra, jednak nie ulega wątpliwości, że czyni to na wniosek inwestora, w którego interesie leży uzyskanie zgody na odstępstwo. To inwestor ma oparte na normie art. 9 Prawa budowlanego roszczenie o to, aby organ administracji publicznej odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Istotnym elementem wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo jest przedstawienie szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, przez co należy rozumieć przedstawienie okoliczności o charakterze faktycznym, które w konkretnej sprawie przemawiają za koniecznością jego wprowadzenia (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Lex/el. 2016, komentarz do art. 9, uwaga 7). Szczegółowe uzasadnienie zasadności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych, stanowiących, zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, obligatoryjne elementy treści wniosku do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, powinny być wskazane przez samego inwestora. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do obligatoryjnego zastosowania art. 9 Prawa budowlanego z urzędu przez organ w postępowaniu legalizacyjnym. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora czy właściciela obiektu, ale jego uprawnieniem, i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek argumentacji skarżących, wskazującej na zaistnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z instytucji ustanowionej dyspozycją art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych argumentów żaden z zarzutów skargi nie jest zasadny, nie doszło bowiem ani do naruszenia art. 48 oraz art. 9 Prawa budowlanego (prawidłowo wykluczono możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nałożono nakaz rozbiórki), ani do naruszenia przepisów postępowania (prawidłowo zebrano i wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a także prawidłowo wyjaśniono wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do nakazania rozbiórki obiektu). Sąd w związku z tym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).