II SA/Lu 574/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz Miasta B. przyznał H. D. zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką K. T. w kwocie [...]złotych, na okres od [...] lipca 2013 r. na czas nieokreślony. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił w całości powyższą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniesiono, że. w dniu [...] lutego 2015 r. w trackie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że H. D. nie przebywa w miejscu zamieszkania i tym samym nie sprawuje opieki nad matką oraz brak jest informacji o terminie jej powrotu. Dnia [...] lutego 2015 r. zwrócono się do H. D. o złożenie wyjaśnień w sprawie sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] marca 2015 r. ponownie przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego w trakcie której K. T. potwierdziła, że H. D. nie przebywa w domu i tym samym nie sprawuje nad nią osobiście opieki od dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem organu powyższa okoliczność uzasadnia uchylenie decyzji przyznającej jej zasiek dla opiekuna. Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wniosła H. D.. Zarzuciła w nim organowi I instancji, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika za jaki okres pozbawiono ją prawa do zasiłku dla opiekuna oraz błędnie zdefiniowano pojęcie "zamieszkuje". W jej ocenie nie wskazano ponadto na podstawie jakich okoliczności ustalono, że nie przebywa w miejscu zamieszkania oraz kiedy tam powróci. Stwierdziła, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na oświadczeniu K. T., która ma 93 lata, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i choruje na demencję starczą w związku z czym nie pamięta czynności, które zakończyła wykonywać, ani nie rozróżnia dni i miesięcy. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, gdyż opieki nad matką nie sprawowała jedynie od dnia [...] lutego 2015 r., a w okresie od [...] lipca 2013 r. do dnia [...] lutego 2015 r. opiekowała się nią osobiście. Na potwierdzenie powyższych okoliczności odwołującą się wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań siostry M. W. oraz męża P. D.. Oświadczyła też, że w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r. przebywała u córki w Ł.i, gdzie pomagałą w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym wnukiem. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organ I instancji pozwalają stwierdzić, że świadczeniobiorczyni nie sprawuje opieki nad matką, co daje podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Bez wpływu na tą ocenę pozostaje, że H. D. chce w dalszym ciągu sprawować opiekę nad matką i nie zmieniała adresu zamieszkania. Kolegium zauważyło, że informacji na temat niesprawowania opieki nad matką od dnia [...] lutego 2015 r. udzielili członkowie najbliższej rodziny. Przy czym odwołująca się tego faktu nie kwestionuje. Zasiłek dla opiekuna nie jest formą zasiłku dla członka rodziny osoby wymagającej opieki, ale jego celem jest częściowe zrekompensowanie utraty zarobków opiekuna, który faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, która takiej opieki wymaga ze względu na swoją niepełnosprawność. Wobec bezspornego ustalenia, że H. D. w okresie od [...] lutego 2015 r. nie sprawowała opieki nad matką oraz brzmienia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja wywołuje skutki z data jej wydania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła H. D.. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając ją naruszył art. 32 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 3 ust. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiana sytuacji rodzinnej", Stwierdziła, że wyjeżdżając do córki celem udzielenia jej pomocy w opiece nad niepełnosprawnym dzieckiem nie podjęła zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej. Ponadto w opiece nad matką na jej prośbę zastępował ją mąż i siostra. Brak możliwości podania daty powrotu skarżącej wynikał z tego, iż nie można było przewidzieć kiedy wnuk wyzdrowieje. Z okoliczności tych skarżąca wywiodła, że bezpodstawne było przyjęcie, jakoby w jej przypadku zmianie uległa sytuacja rodzinna. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że naruszył art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich zastosowanie, gdy przepisów tych nie wskazano wyraźnie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a taka podstawa prawna została wskazana w zawiadomieniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna i wydania w jego następstwie decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie została zatem wyraźnie wskazana. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając decyzję naruszył art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa oraz art. 77 kpa w zw. z art. 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i zaniechanie pouczenia skarżącej w decyzji o przyznaniu świadczenia dla opiekuna lub w innych dokumentach, że każdorazowe czasowe opuszczenie miejsca zamieszkania, nawet celem niesienia pomocy najbliższym, pozbawia skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna, pomimo zapewnienia we własnym zakresie na czas swojej nieobecności opieki nad matką ze strony rodziny. W mniemaniu skarżącej brak wyjaśnień i pouczeń ze strony organu administracji naraził ją na utratę świadczenia i poniesienie szkody. Mając na uwadze te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymane nią w mocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz odniosło się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak i decyzji organu pierwszej instancji nie sposób wywieść wniosku, tak jak czyni to skarżąca, jakoby pozbawiono ją zasiłku dla opiekuna w wyniku wadliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy i błędnej wykładni oraz niezastosowania przepisów prawa. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej "uśr."). Stosownie do tego unormowania organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Wskazany w art. 32 uśr katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z nich stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 563/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić należy, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie powyższego przepisu możliwe jest jedynie wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 uśr nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przesłanką, która zadecydowała o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. była zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Przesłankę powyższą na mocy unormowania art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) postrzegać należy przez pryzmat unormowania art. 17 ust. 1 uśr w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 53 ze zm., dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznej niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pracy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przytoczonego przepisu wynika, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wskazanym tam osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1652) stwierdził, że chodzi tu o konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem jednym z elementów niezbędnych dla nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności.. Zmiana sytuacji rodzinnej, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna) ma miejsce między innymi, gdy jedna z osób uprawnionych na mocy art. 17 ust. 1 nie będzie mogła sprawować osobistej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Skoro zaś osobiste sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności jest przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna – art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), to każdą zmianę okoliczności faktycznych uniemożlwiającą przyjęcie, iż mamy do czynienia z osobistym sprawowaniem opieki należy uznać za mającą wpływ na nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skoro skarżąca od dnia [...] lutego 2014 r. nie sprawowała osobiście opieki nad matką, to w świetle ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna. To zaś uzasadniało uchylenie na podstawie art. 32 ust. 1 uśr decyzji przyznającej skarżącej świadczenie dla opiekuna. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 32 uśr w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i art. 3 ust. 16 uśr. Bezzasadny jest również zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 77 kpa w związku z art. 32 uśr. Zarówno w skardze jak i w odwołaniu skarżąca nie kwestionuje faktu przebywania w okresie od [...] lutego 2015 r. do marca tego roku u córki i powierzenia w tym okresie sprawowania opieki nad matką siostrze i mężowi. Nie kwestionuje zatem tego, że od [...] lutego 2015 r. nie sprawowała osobiście opieki nad matką. Jak zaś wynika z powyższych wywodów to właśnie ta okoliczność była istotna dla uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Nie można zatem przyjąć, aby ze względu na treść (hipotezy) art. 32 ust. 1 uśr organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym i tym samym, aby przeprowadziły wadliwie postępowanie wyjaśniające. Skład Orzekający w niniejszej sprawie w oparciu o akta administracyjne sprawy nie stwierdził, aby organy administracji naruszyły art. 9 kpa poprzez niepowiadomienie skarżącej, że każdorazowe opuszczenie miejsca zamieszkania i tym samym zaprzestanie osobistej opieki nad matką skutkować będzie utratą prawa do zasiłku dla opiekuna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów czy zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12 czy z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast na obowiązek informowania o każdej zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego zwracano skarżącej uwagę w pouczeniu zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Gdyby skarżąca dostosowała się do tego pouczenia miała szansę uniknąć pozbawienia jej prawa do zasiłku dla opiekuna. Zaktualizowałby się bowiem wówczas procesowy obowiązek organu do poinformowania skarżącej o konsekwencji odstąpienia od osobistego sprawowania opieki nad matką. W ocenie Składu Orzekającego organ I instancji naruszył art. 28 ust. 1 uśr. Przepis ten nakazuje wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 (w niniejszej sprawie córka osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności), odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem w niniejszej sprawie, gdy skarżąca po wezwaniu jej do wyjaśnienia pismem z dnia [...] lutego 2015 r. nie udzieliła ich organowi ten powinien wstrzymać wypłacanie przyznanego skarżącej świadczenia aż do zbadania, czy zostały wyczerpane przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt I OSK 2997/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia jest bowiem odformalizowanym, szczególnym postępowaniem administracyjnym. Chodzi w nim o szybkie podjęcie czynności uniemożliwiającej zainteresowanemu świadczeniobiorcy wykonywanie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia (W. Maciejko - Wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych., Służba Pracownicza 2009/5/29 – 31). Mając jednak na uwadze, że w dacie wystosowania do skarżącej wezwania organ dysponował już dowodem, iż skarżąca nie sprawuje osobistej opieki nad matką, gdyż tą sprawuje jej mąż (protokół aktualizacji wywiadu środowiskowego – k. 30 akt adm.) oraz to, że skarżąca nie kwestionuje jak i nie kwestionowała faktu niesprawowania osobistej opieki nad matką w okresie od [...] lutego 2015 r. do marca tego roku stwierdzić należy, że uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.