II SA/Po 59/20

SENTENCJA Dnia 22 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2020 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2019 roku, nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego we [...] zawiadomił D. C., że Zakład Karny we [...] poniósł dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji. W związku z tym na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), wystawiono notę księgową na łączną kwotę [...]zł, na którą składają się opłaty naliczone w sprawach załatwionych w odpowiedzi na wnioski z [...] lipca 2019 r. ([...]), z dnia [...] i [...] maja 2019 r., [...] i [...] lipca 2019 r. ([...]), i lipca 2019 r. ([...]), [...] maja 2019 r. ([...]), [...] kwietnia 2019 r. ([...]), [...] lipca 2019 r. ([...]), [...] lipca 2019 r. ([...]), [...] i [...] lipca 2019 r. ([...]), [...] maja 2019 r. ([...]), [...] i [...] czerwca 2019 r. ([...]), [...] czerwca 2019 r. ([...]), [...] czerwca, [...] i [...] lipca 2019 r. ([...]) oraz [...] lipca 2019 r. ([...]). Jednocześnie organ zastrzegł, że w przypadku odmowy zapłaty tej należności, zostanie ona skierowana do egzekucji. Ponadto organ poinformował, że zgodnie z przepisem art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1427), informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na powyższe, załączone dokumenty poddano anonimizacji w celu ochrony informacji dotyczących imion i nazwisk funkcjonariuszy, a także numerów PESEL i danych dowodu osobistego innych osób. Pismem z dnia [...] października 2019 roku, D. C. wniósł skargę od decyzji Nr [...] w przedmiocie naliczenia przez Dyrektora Zakładu Karnego we [...] opłaty w kwocie [...]zł za udostępnienie informacji publicznej, która miała być dziesięciokrotnością sumy naliczonych kosztów za udostępnienie informacji publicznej. D. C. uznał, że naliczona opłata za udostępnienie informacji publicznej ma pokrywać faktyczne koszty i nie może stanowić zarobku jak w tej sytuacji dla organu udostępniającego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (znak [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiocie naliczenia opłaty w kwocie [...]zł za udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że D. C. wniósł w kilkudziesięciu złożonych wnioskach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która została udostępniona i w związku z tym Zakład Karny we [...] poniósł dodatkowe koszty w rozumieniu przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe wystawiona została nota księgowa na łączną kwotę [...]zł, na którą składały się opłaty naliczone w każdej ze spraw. Jednocześnie organ podkreślił, że każdorazowo wnioskodawca był pisemnie informowany o naliczeniu opłaty oraz o możliwości uniknięcia opłaty w przypadku zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji bądź wycofania wniosku w zakresie dotyczącym sporządzania odpisów dokumentów. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie została załatwiona przez Dyrektora Zakładu Karnego we [...] poprzez wydanie decyzji administracyjnej od której przysługiwałoby odwołanie w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r., poz. 1429). W pouczeniu organ wyjaśnił, że wydane w tej sprawie postanowienie jest ostateczne i nie przysługują na nie środki zaskarżenia. Na sposób załatwienia sprawy przysługuje natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Skarga podlega opłacie sądowej. Wysokość wpisu wynosi [...] zł. Strona ma możliwość ubiegania się o zwolnienie od kosztów lub o przyznanie pomocy prawnej. Pismem z dnia [...] grudnia 209 roku D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie nr [...] Dyrektora Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2019 roku w przedmiocie niedopuszczalności złożonego odwołania. W uzasadnieniu skarżący wskazał na naruszenie treści art. 15 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podtrzymując, że organ nie może żądać dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej, tj. kwoty którą rzeczywiście poniósł, gdyż udostępnienie informacji publicznej nie może stanowić zarobku dla organu udostępniającego informacje publiczne. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi I instancji sprawy celem ponownego jej rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325), jako jak "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Ze względu na ustalony przedmiot skargi, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Ustawodawca mocą przytoczonego wyżej art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadził wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, który wyraża art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nie stanowi kwestii, iż obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (tak M. Jaśkowska [w.:] Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 65, wyrok WSA w Szczecinie z 29 grudnia 2016 r., II SAB/Sz 52/16, CBOSA). Innymi słowy, Organ musi wykazać zasadność wyliczonej opłaty w odniesieniu do złożonego wniosku. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w poglądach doktryny, przyjmuje się jednolicie, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu lub czynności stwierdzających obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalających jej wysokość, które kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić chociażby pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jest to zatem - zależnie od charakteru działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu do informacji publicznej - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od takich aktów lub czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WK 2016r., uwaga 4 do art. 15; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013r. sygn. akt I OSK 2138/13; postanowienie NSA z dnia 25 października 2012r. I OSK 2359/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wyrażane powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w którym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Od takiej czynności przysługuje wnioskodawcy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też, strona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, ma prawo wnieść do WSA skargę domagając się skontrolowania powiadomienia o wysokości opłaty według kryterium legalności (np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/16; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 727/17; Wyrok NSA z 5 grudnia 2019 roku, sygn. akt I OSK 530/18, CBOSA). Stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługiwało na akceptacje, a zatem nie mogło stanowić podstawy oddalenia skargi. Organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej przy stosowaniu art. 15 u.d.i.p., należało uznać, że skierowane do strony skarżącej powiadomienie o wysokości opłaty, które wyznacza dla skarżącego obowiązek pokrycia kosztów udostępnienia informacji w wysokości [...] zł Organ wskazał, że taka wysokość opłaty wynika z konieczności poniesienia dodatkowych tj. niestandardowych kosztów wykonania wniosku o dostęp. Od takiej informacji przysługiwało skarżącemu prawo do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach wydał postanowienie o odm niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. W tym względzie należy stwierdzić, że jego obowiązkiem było merytoryczne odniesienie się do żądania wystosowanego przez D. C. i merytoryczne wyjaśnienie na jakiej podstawie i z jakich względów w okolicznościach niniejszej sprawy powstał obowiązek pokrycia ustalonej kwoty środków finansowych z tytułu dodatkowych kosztów jakie poniesione zostały w związku udzieleniem informacji publicznej. Dopiero po spełnieniu takich kryteriów możliwe będzie poddania sądowej kontroli stanowiska zajętego przez organ administracji zgodnie z art. 15 u.d.i.p. W powyższych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł tak jak w sentencji.