I SAB/Wr 827/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres, asesor WSA Iwona Solatycka, po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie przedłużenia wizy krajowej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. dalej idącą skargę oddala. VI. UZASADNIENIE Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w postępowaniu o przedłużenie wizy krajowej obywatelowi Ukrainy O. B. (dalej: Skarżący, Strona). Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 marca 2022 r. do organu wpłynął złożony pocztą wniosek Skarżącego z o przedłużenie wizy krajowej wraz ze stosownymi dokumentami. Pismem z 20 kwietnia 2022 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie pismem z dnia 23 maja 2022 r. zostało przekazane wraz aktami do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 23 maja 2022 r. Organ wezwał Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów w tym dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Postanowieniem z dnia 05 lipca 2022 r. Organ zwrócił Skarżącemu wniosek z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. W dniu 27 maja 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przedłużenia wizy krajowej. Wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wyznaczenie organowi terminu 7 dni na załatwienie sprawy 4) przyznanie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł.,5) zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach, w tym jej Dział IV Rozdział 2. dotyczący przedłużania wiz, nie przewidują szczególnego terminu na załatwienie sprawy z wniosku o przedłużenie wizy krajowej. W tej sytuacji powoływanie się na 15-dniowy termin na wydanie wizy jest bezpodstawne. Artykuł 74a ustawy określa termin wydania wizy, a nie jej przedłużenia. Są to odrębne instytucje (odrębne rodzaje decyzji) uregulowane w odrębnych rozdziałach Działu IV ustawy. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz.Urz.UE.L Nr 243 str. 1) również rozróżnia te instytucje i dla wydania wizy przewiduje maksymalny termin 15 dni od dnia złożenia wniosku (art. 23 ust. 1 rozporządzenia), zaś co do przedłużenia wizy w art. 33 rozporządzenia brak jest wskazania terminu. Odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów opartych na art. 42 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.). organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 tejże ustawy: "Jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.,f. Tym samym okres ważności wizy krajowej obywatela Ukrainy ulega przedłużeniu z mocy prawa. Zgodnie z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy: "2.W przypadku, o którym mowa w ust. 1, w dokumencie podróży obywatela Ukrainy nie umieszcza się nowej naklejki wizowej. 3. Wiza krajowa w okresie przedłużenia okresu pobytu oraz okresu ważności na podstawie ust. 1 nie uprawnia do przekraczania granicy." niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6 tej ustawy. Z kolei art. 42 ust. 4a ustawy przewiduje, że w dokumencie podróży kierowcy, o którym mowa w ust. 4, naklejkę wizową potwierdzającą przedłużenie wizy krajowej umieszcza wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu tego kierowcy. Okres pobytu na podstawie przedłużonej wizy krajowej wynikający ze wskazania w naklejce wizowej, która potwierdza przedłużenie wizy krajowej, nie może przekraczać okresu pobytu przewidzianego dla wizy krajowej. W świetle powyższego po pierwsze wiza krajowa ulega przedłużeniu z mocy prawa, a w konsekwencji nie prowadzi się tu postępowania o jej przedłużenie, a jedynie w odniesieniu do kierowców zawodowych, zgodnie z art. 42 ust. 4a ustawy umieszcza się naklejkę wizową w paszporcie takiej osoby. Naklejka wizowa potwierdza tylko przedłużenie wizy krajowej. Tymczasem do Wojewody Dolnośląskiego skarżący złożył wniosek o przedłużenie wizy krajowej. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu określonym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 maja 2014 r. w sprawie przedłużania wiz dla cudzoziemców (Dz. U. poz. 593). Wobec tak sformułowanego żądania zastosowanie w sprawie mają przepisy Rozdziału 2 Działu IV ustawy o cudzoziemcach. Uprzedzając argumenty skarżącego, że w dacie złożenia wniosku nie obowiązywał art. 42 ust. 4a ustawy, więc nie mógł wnioskować o naklejkę wizową, organ podniósł, że po pierwsze przepis ten ma moc wsteczną obowiązywania od dnia 24 lutego 2022 r., a po drugie nawet w stanie prawnym aktualnym na dzień złożenia wniosku obowiązywał art. 42 ust. 1 ustawy przedłużający wizy krajowe obywateli Ukrainy z mocy prawa. Na mocy art. 42 ust. 4 ustawy przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się do kierowcy będącego obywatelem Ukrainy wykonującego międzynarodowy transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180 i 209) lub Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.).W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach Skarżącemu (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest, bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność organu. Nie są uzasadnione argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. W sprawie o bezczynność organu nie podlega badaniu zasadność czy celowość złożonego wniosku, a jedynie to czy organ podjął w terminie odpowiednie czynności. Z akt sprawy wynika, że złożony pocztą wniosek Skarżącego o przedłużenie wizy krajowej wpłynął do organu administracji w dniu 18 marca 2022 r. wraz z załącznikami. Pierwszą czynność zmierzająca do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął dopiero w dniu 23 maja 2022 r., a więc po upływie 2 miesięcy i dopiero po wpłynięciu ponaglenia oraz skargi skierowanej do tut. Sądu. Skoro zaś przepisy o wydaniu wizy zakreślają – co przyznaje organ- 15- dniowy termin na jej wydanie, trudno uznać spraw o jej przedłużenie za szczególnie skomplikowaną, co uzasadniałoby uwzględnienie 2- miesięcznego terminu do jej rozpoznania. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por.ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, Organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził zgodnie z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na na fakt wydania po wniesieniu skargi rozstrzygnięcia konczącego postępowanie, należało umorzyc postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania. (pkt II sentencji wyroku). Natomiast sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa uznając, że zwłoka organu nie była w tym przypadku znaczna. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., odstąpił od przyznania na rzecz Strony Skarżącej kwoty pieniężnej, uwzględniając krótki okres zwłoki ponad miesięczny termin do załatwienia sprawy. (pkt V sentencji wyroku)