II OSK 818/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 850/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P., uchylił postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2010 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia P. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., którym uzgodniono, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...] wraz z wjazdem przy ul. C. w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w strefie ochronnej prawego wału przeciwpowodziowego W. W strefie tej, co do zasady, jest zabronione wykonywanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wałów. Jednakże Spółka uzyskała zgodę na odstępstwo od tego zakazu (decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.), a zatem możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgromadzona dokumentacja potwierdza, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać na stateczność wałów przeciwpowodziowych. W decyzji określono także stosowne warunki zapewniające bezpieczeństwo przeciwpowodziowe (prowadzenie prac poza okresem zagrożenia – przy niskich wodach, w sposób zapewniający nienaruszalność muru przeciwpowodziowego i przesłony filtracyjnej itd.). Bezpieczeństwo powodziowe inwestycji jest zapewnione, co potwierdza Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Uzgodnienie z organem właściwym w sprawach melioracji jest wymagane odnośnie gruntów rolnych i leśnych. W świetle art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleb, ułatwienia jej uprawy, jak również ochronie użytków rolnych przed powodziami. Ewidencje urządzeń melioracji wodnej (podstawowych i szczegółowych) prowadzi marszałek województwa (art. 70 ust. 3 w zw. z ust. 2 Prawa wodnego). Zakres pojęcia melioracji wodnych oraz wykonywania kompetencji przez organ właściwy w tych sprawach przesądza o granicach kwestii stanowiących przedmiot uzgodnień wymaganych w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zajęły merytoryczne stanowisko wyłącznie w kwestii ochrony przeciwpowodziowej, w kontekście bezpieczeństwa wału przeciwpowodziowego, co nie jest zasadniczym przedmiotem orzekania (choć kwestie ochrony powodziowej gruntów, w świetle art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, mieszczą się także w pojęciu melioracji wodnej). Z uzasadnienia organów obu instancji nie wynika w ogóle czy teren, gdzie planowana jest inwestycja jest zmeliorowany w tym, czy znajdują się tam konkretne urządzenia melioracji wodnych oraz na podstawie jakich dokumentów dokonano stosownych ustaleń bądź czy realizacja takich urządzeń jest przewidywana, wobec określonej sytuacji na gruntach, czy jest możliwe uzgodnienie i można odstąpić od określenia konkretnych warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie melioracji (z uwagi na istniejące urządzenia, ich ochronę czy zakładane działania). Brak zajęcia stanowiska w tych kwestiach w zaskarżonym postanowieniu nie pozwala uznać, aby kwestie te były w ogóle rozważane przez organy administracji. Natomiast kwestia możliwości lokalizacji obiektu w świetle potrzeby stosownego zabezpieczenia wałów została przesądzona, na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., którą zwolniono wnioskodawcę z potrzeby przestrzegania zakazu zabudowy określonego w art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. W skardze kasacyjnej od wyroku Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), dalej P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych działający z upoważnienia Marszałka Województwa stwierdził, iż dokonał analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o prowadzoną przez Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie ewidencję wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, z której to ewidencji wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie ochronnej prawnego wału i bulwaru przeciwpowodziowego rzeki W. Wobec tego, jedyną kwestią jaką Marszałek Województwa zobowiązany był zanalizować w postanowieniu uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy była lokalizacją inwestycji w strefie ochronnej prawego wału i bulwaru przeciwpowodziowego rzeki W. Brak urządzeń melioracji wodnych na terenie objętym inwestycją powoduje, że organ właściwy nie może odmówić uzgodnienia inwestycji w zakresie melioracji wodnych. Ponadto zadaniem Marszałka Województwa nie jest wypowiadanie się w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie, gdyż te kompetencje należą do wójta. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych w kontekście oceny możliwości zlokalizowanie inwestycji z uwagi na kwestie melioracji wodnych terenu, na którym planowana jest ta inwestycja. . Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie dokonały ustaleń co do tego, czy teren na którym planowana jest inwestycja jest zmeliorowany, w tym czy znajdują się tam urządzenia melioracji wodnych. Tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne wymaga, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia w sprawach melioracji wodnych z marszałkiem województwa, który jest organem właściwym w sprawach melioracji wodnych. Postępowanie w tym zakresie dotyczy oceny dopuszczalności zlokalizowania danej inwestycji w kontekście jej wpływu na meliorację wodną terenu, na którym jest planowane ta inwestycja. Stosownie do art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw jak również ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zatem w postępowaniu w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych konieczne jest ustalenie, czy usytuowanie tej inwestycji wpłynie negatywnie na melioracje wodne terenu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokonanie takiej oceny wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy teren, na którym planowana jest inwestycja jest zmeliorowany, w szczególności czy znajdują się tam konkretne urządzenia melioracji wodnych, a także czy realizacja takich urządzeń jest przewidywana wobec określonej na gruntach sytuacji. W tej sprawie organy obu instancji ograniczyły się jedynie do kwestii ochrony przeciwpowodziowej w odniesieniu do bezpieczeństwa wału przeciwpowodziowego, pomijając pozostałe kwestie dotyczące melioracji wodnych. Takie ustalenie nie było wystarczające. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że skoro w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych działający z upoważnienia Marszałka Województwa, stwierdził, że dokonał analizy decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o prowadzoną przez Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie ewidencję wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, z której to ewidencji wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie ochronnej prawego wału i bulwaru przeciwpowodziowego, to oznacza to, że jedyną okolicznością jaką Marszałek Województwa zobowiązany był wziąć pod uwagę w toku ponownego uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, była lokalizacja inwestycji w strefie wału przeciwpowodziowego. Konstatacja ta jest całkowicie chybiona, przede wszystkim z tego względu, że postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. zostało uchylone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W takiej sytuacji nie jest możliwe powoływanie się na ustalenia poczynione w wyeliminowanym z obrotu prawnego rozstrzygnięciu organu. Ustalenia w zakresie melioracji wodnych i ich analiza w kontekście planowanej inwestycji wymagają ujęcia w ostatecznym postanowieniu w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W tym zakresie zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Marszałek Województwa nie jest upoważniony do wypowiadania się w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Pogląd ten jest o tyle chybiony, że zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwienia jej uprawy, co oznacza, że organ właściwy w sprawach melioracji wodnych jest zobowiązany także do oceny, czy planowana inwestycja nie ingeruje w taki sposób w stosunki wodne na gruncie, że dojdzie do pogorszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz pogorszenia jej upraw. Nie narusza to kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Na marginesie należy również wskazać, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami przy ul. C. w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skarga od tej decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.