II SAB/Wa 399/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia z [...] lutego 2020 roku 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia z [...] lutego 2020 roku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2020 r. Pan K. K. (skarżący) wniósł do organu za pośrednictwem platformy e-puap skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (KGP) w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej KWP) w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści oraz bezczynność w przedmiocie rozpoznania ponaglenia z dnia [...] marca 2020 r. Skarżący zarzucił organowi bezczynność. Domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności organu Komendanta Głównego Policji w przedmiocie jak wyżej do dnia złożenia skargi do sądu, 2. zobowiązania KGP do wydania właściwego aktu w sprawie w ciągu 7 dni od daty wydania wyroku, 3. z pkt. 2 j/w - nadania wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności, 4. na zasadzie art. 155 §1 p.p.s.a. powiadomienia zwierzchniego organu nad KGP o stwierdzonych naruszeniach prawa w celu postępowania stosownie do art. 223 § 2 k.p.a. Do złożenia przedmiotowej skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący złożył za pośrednictwem ePUAP wniosek do KWP w [...] o wydanie mu zaświadczenia żądanej treść uznając, że wystawione przez KWP w [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. zaświadczenie o wysokości i składnikach jego uposażenia określonych na dzień zwolnienia ze służby nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie i potwierdza nieprawdziwe okoliczności. W dniu [...] lutego 2020 r. KWP w B. wydał postanowienie Nr [...], którym odmówił w postępowaniu zaświadczeniowym wydania zaświadczenia żądanej treści. W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący za pośrednictwem KWP w [...] wniósł zażalenie na postanowienie Nr [...] KWP w [...], do Komendanta Głównego Policji, gdzie wpłynęło [...] lutego 2020 r. Zażalenie zostało przekazane z KWP w [...] do KGP w dniu [...] lutego 2020r. za pismem [...] - w załączeniu. W dniu [...] marca 2020 r. K. K. z braku załatwienia sprawy zażalenia przez KGP wniósł (ePUAP) ponaglenie. W dniu [...] kwietnia 2020 r. KGP rozpoznał ponaglenie skarżącego. ([...]). KGP wyjaśnił, że w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. publiczny operator pocztowy nie przyjmował przesyłek zagranicznych, bowiem nie realizował w tym okresie obsługi międzynarodowej. Pismo zostało skutecznie nadane dopiero w dniu [...] maja 2020 r. i do chwili składania odpowiedzi na skargę do organu nie wpłynęło potwierdzenie jego doręczenia. Z elektronicznego systemu monitorowania przesyłek realizowanych przez Pocztę Polską wynika, że przedmiotowe pismo zostało zarejestrowane w dniu [...] czerwca 2020 r. w urzędzie doręczenia. W dniu [...] lipca 2020 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na obowiązujący na terytorium kraju w dniach 20 marca - 23 maja 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszony z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. A zatem zaprzestanie czynności przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie należy jeszcze podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2020 r. wniósł wymagane prawem ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona organowi bezczynność w rozpoznaniu zażalenia i ponaglenia. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 12 K.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zażalenie skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. wpłynęło do KGP w dniu [...] lutego 2020 r. tak więc wtedy rozpoczął bieg termin do załatwienia zażalenia. W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta nie była jednak ani pierwotną, ani główna przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz, że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoM. B.-2 (Dz.U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej (zm.u.COVID) w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że zanim przywołane przepisy weszły w życie (czas zawieszenia terminów od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) organ przez okres od 10 lutego 2020 r. do 13 marca 2020 r., tj. 32 dni nie podjął żadnej czynności za wyjątkiem przekazania zażalenia do KGP. Dopiero na skutek wniesionego przez stronę [...] marca 2020 r. ponaglenia organ zajął się sprawą w dniu [...] kwietnia 2020 r. rozpatrując ponaglenie. Przy czym czynności te miały miejsce w okresie zawieszenia biegu terminów. W przedmiotowej sprawie dzień wydania przez organ postanowienia przypadał na dzień [...] lipca 2020 r., tj. termin, w którym począwszy od [...] maja 2020 r. nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy o COVID, uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (zm.u.COVID) niemający i tak w sprawie zastosowania. Kontynuując wywód w przedmiocie terminowości funkcjonowania organów przed zawieszeniem biegu terminów z uwagi na COVID należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. organ winien rozpatrzeć zażalenie w terminie miesiąca od jego otrzymania. Skoro więc organ otrzymał zażalenie w dniu [...] lutego to zgodnie z art. 57 § 3 K.p.a. termin do jego rozpatrzenia upłynął w dniu [...] marca 2020 r. a więc przed zawieszeniem biegu terminów administracyjnych przez ustawę COVID. W konsekwencji dostrzeżonych i opisanych uchybień, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W ocenie Sądu analiza wszystkich okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażący charakter stwierdzonych uchybień oznacza wadliwość o szczególnym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też niepodejmowania ich przez bardzo długi czas. Taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, czy znaczne, ale też nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W toku niniejszego postępowania już od lutego 2020 r. w Polsce panowała pandemia COVID, która spowodowała liczne utrudnienia w prawidłowym działaniu organów państwa. Z tych względów Sąd, działając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). Odnosząc się do pozostałych wniosków zawartych w skardze Sąd wskazuje, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wyrokom nie nadaje się klauzuli natychmiastowej wykonalności. Sąd nie uznał również za konieczne powiadamianie zwierzchniego organu nad KGP o stwierdzonych naruszeniach prawa, gdyż nie miały one charakteru istotnego, bowiem wystąpienie z sygnalizacją będzie uzasadnione w przypadku, gdy określone zachowanie organu sąd oceni jako rażąco naruszające porządek prawny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. ----------------------- 1