II SA/Rz 668/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] KW MW – synowie GW (dalej: "skarżącego") zostali umieszczeni w rodzinie zastępczej [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację wniesioną od ww. postanowienia Sądu Rejonowego. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał [...] świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania MW KW w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 18 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 298,06 zł na każde dziecko, a od 1 stycznia 2016 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, jednak nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletniości, w wysokości 660 zł miesięcznie na każde dziecko. Decyzjami z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił ww. decyzje z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie wysokości przyznanego świadczenia, określając jego wysokość na kwotę 694 zł na każdego z synów skarżącego, od dnia 1 czerwca 2018 r. W dniu 9 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o odstąpienie od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt jego dzieci – KW MW w rodzinie zastępczej. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę i spłaca kredyt zaciągnięty wraz z żoną na ukończenie domu oraz reguluje na bieżąco zobowiązania alimentacyjne. W świetle powyższego nie jest w stanie partycypować w kosztach pobytu jego dzieci w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...]: 1. odstąpił od ustalenia GW (dalej: "skarżącemu") miesięcznej opłaty w części – do wysokości 20% dochodu skarżącego, za pobyt dziecka – KW w rodzinie zastępczej [...] od dnia 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r.; 2. odmówił odstąpienia skarżącemu od ustalenia miesięcznej opłaty w części przekraczającej równowartość kwoty 20% dochodu skarżącego, za pobyt jego dziecka – KW w rodzinie zastępczej [...] od dnia 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję ww. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Rz 523/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty miesięcznej za pobyt w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił skarżącemu miesięczną opłatę za pobyt jego dziecka – KW w rodzinie zastępczej [...] w wysokości 441,21 zł miesięcznie od dnia 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 6, ust. 7a i ust. 7b oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej: "u.w.r." oraz § 2 pkt 2, 3 i 8, § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [....] stycznia 2012 r. nr [...], określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa [...] z 2012 r. poz. [...]) – dalej: "uchwała". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że dochód skarżącego uzyskany w październiku 2018 r., a zatem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 2 206,05 zł , co uprawnia do odstąpienia od ustalenia opłaty, zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały, w części – do równowartości kwoty 20% dochodu skarżącej, tj. kwoty 441,21 zł miesięcznie. W odwołaniu GW zarzucił, że decyzja organu I instancji jest wyjątkowo krzywdząca i niemożliwa do zrealizowania. Podkreślił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, na bieżąco reguluje zobowiązania z tego tytułu oraz zobowiązania alimentacyjne, a wszystkie wydatki pokrywa wyłącznie ze swojej pensji. Podał, że w wyjątkowo trudnych sytuacjach pożycza pieniądze od znajomych, a następnie systematycznie, w miarę możliwości finansowych oddaje. W ocenie skarżącego istotny jest fakt, że nie ma możliwości sprzedaży nieruchomości ze względu na ciążące na niej dożywotne służebności oraz fakt, że jest jednym z trzech jej współwłaścicieli. Podkreślił, że wyraża chęć spłaty zadłużenia, jednakże nie jest w stanie tego uczynić w sposób pożądany przez organ. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, przepisy u.w.r. umożliwiają ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z mocą wsteczna, co ma miejsce w opisywanej sprawie. Ponadto, wydanie decyzji we wskazanym przedmiocie jest obowiązkiem, gdyż ustawodawca nie pozostawił tej kwestii uznaniu organów administracji. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, w sposób właściwy wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowość ustaleń organu I instancji, zarówno w zakresie wysokości ustalonej opłaty, jak i okresu, na jaki opłata został ustalona, nie została zaś skutecznie zakwestionowana przez skarżącego. Zarzuty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, gdyż przepisy normujące w postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej organ nie uzależniają ustalenia wysokości opłaty od sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej. Dopiero ostateczna decyzja ustalająca opłatę daje stronie możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu jej płatności, stosownie do art. 194 ust. 3 u.w.r. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, GW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym do decyzji organu I instancji podniósł, że jego żona nie żyje, wszystkie zobowiązania spłaca sam dysponując jedynie comiesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś na utrzymaniu ma ciotkę zmarłej żony, która nie partycypowała w kosztach. Przyznał, że nie posiada żadnych oszczędności, a wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego znacznie przekraczają jego dochody. Dodatkowo jego wynagrodzenie za pracę zostało obniżone o 20% w związku z pandemią Covid-19 i trudną sytuacją w firmie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 509/19 wyraził pogląd, że organy działając w sprawie zniesienia obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, winny dokonać takiego wyboru z istniejącego katalogu ulg, który będzie w ich przekonaniu w sposób maksymalny uwzględniał okoliczności życiowe strony. Przewidziana w art. 194 ust. 3 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami opłaty, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty winna być stosowana począwszy od środka wywołującego najmniejszy dla budżetu skutek aż po środek wywołujący skutek największy. Wskazać bowiem należy, że starosta w oparciu o tą regulacje wydaje decyzje administracyjną nie tylko z inicjatywy osoby zobowiązanej ale także z urzędu, czyli bez odpowiedniego żądania podmiotu uprawnionego. Pogląd ten został wyrażony w sprawie odmowy umorzenia należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, o co ubiegał się również GW, ale pogląd ten jest aktualny w niniejszej sprawie. Przepisy regulujące opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zawarte w ww. ustawie przewidują różne formy ulg w spłacie tych zobowiązań, o zupełnie innym charakterze, choć z perspektywy ekonomicznej, z punktu widzenia zobowiązanego ich efekt jest podobny. W szczególności chodzi o odstąpienie od ustalenia opłaty oraz umorzenie opłaty. Umorzenie z istoty swojej odnosi się do opłaty już ustalonej w drodze decyzji starosty, o czym stanowi art. 194 ust. 1 będący miedzy innymi podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Mechanizm ulgi w postaci odstąpienia jest zupełnie inny - w tym przypadku nie dochodzi do wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Ustawodawca nie precyzuje przesłanek zastosowania poszczególnych ulg, cedując to zadanie na prawodawcę miejscowego. Zgodnie z art. 194 ust. 2 u.w.r., to rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Ustawodawca w konstrukcji art. 194 ust. 3 ustawy posłużył się pojęciem "może" i dlatego rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy. Z tego względu w postępowaniu administracyjnym szczególnego znaczenia nabiera zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 K.p.a. nakazująca organom uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Organ nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej ma wykazać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, pomimo że nie odpowiada stronie. Wskazać należy, że starosta w oparciu o tę regulację wydaje decyzję administracyjną nie tylko z inicjatywy osoby zobowiązanej ale także z urzędu, czyli bez odpowiedniego żądania podmiotu uprawnionego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18.01.2018 r. sygn. akt II SA/Rz 797/17 dostępny na str. CBOSA). Ustawowa delegacja do wydania uchwały zawierającej szczegółowe warunki stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, jakie to przesłanki mogłyby być zawarte w takiej uchwale. Sam ustawowy zwrot "szczegółowe warunki" nie oznacza, że mają to być przesłanki niepodlegające ocenie organu stosującego daną regulację (uchwałę) i nieobjęte żadnym zakresem władzy dyskrecjonalnej organu. W ocenie Sądu stosowanie ulg od obowiązku nałożonego ustawowo może wynikać jedynie ze szczególnych sytuacji, w których znalazła się osoba zobowiązana. Istotne jest to, że uchwała dostrzega ową szczególność sytuacji i po wskazaniu na kilka różnorodnych przypadków (§ 4 ust. 1 i 2 uchwały, § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały), dodaje kolejny określając go, jako "inne ważne przyczyny". Owe "inne ważne przyczyny" w połączeniu z przyczynami określonymi w § 4 i 6 uchwały domykają zestawienie wszystkich przyczyn uzasadniających stosowanie ulg. W praktyce nie ma możliwości wyczerpującego i precyzyjnego opisania szczególnych lub nadzwyczajnych sytuacji, w których będzie możliwość zastosowania określonej ulgi. To sam ustawodawca przenosząc obowiązek ustalania szczegółowych warunków stosowania ulg w zakresie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uznał, że ulgi te mogą być różnorodne, dostosowane do lokalnych warunków. Gdyby ustawodawca nie chciał pozostawienia w zakresie działania samorządu powiatowego stosowania ulg, to mógłby określić w samej ustawie przesłanki, których zaistnienie umożliwiłoby zastosowanie danej ulgi. Skoro tak jednak ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a nadto przekazał ją do uregulowania samorządowi powiatowemu, to nie można domniemywać istnienia dodatkowych ograniczeń, co do tego, jakie przesłanki mogłoby uzasadniać przyznanie ulgi (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 15.12.2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/17 dostępny na str. CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że aktualnie prowadzone postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ma wyłącznie na celu ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podało też, że sytuacja materialna odwołującego może być uwzględniona w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zastosowania ulg lub umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że obligatoryjnym jest ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ale nie wyklucza to wypowiedzeniu się organu w przedmiocie ulg w tym umorzenia w całości czy w części wyrażonej procentowo do wysokości ustalonej opłaty. Przedstawione rozwiązanie nie jest niezgodne z art. 193 i art. 194 u.w.r., zważywszy na fakt, że zastosowanie ulg określonych przez prawodawcę lokalnego nie jest uwarunkowane wyłącznie wnioskiem zainteresowanego podmiotu, ale może być też zastosowane z urzędu (art. 194 ust. 3 u.w.r.). Takie procedowanie w sposób wymierny doprowadzi do skrócenia postępowania administracyjnego. Uzasadnienia tego poglądu można wywieść z art. 7a § 1 K.p.a. Podstawą do określenia odpłatności jest zarówno art. 193 i art. 194 u.w.r. Pogląd Kolegium jest niespójny, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, który z urzędu zastosował ulgę przewidzianą w § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały poprzez odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w części do równowartości kwoty 20 %. Zatem przenoszenie innych ulg do procedowania w odrębnym postępowaniu nie jest uzasadnione. Jeżeli organ miał wątpliwości, o jakie ulgi wnosi skarżący, to na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji można było zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii. Ponadto Kolegium błędnie wywiodło, że dla zastosowania konkretnej ulgi konieczny jest wniosek strony. Sąd zwraca uwagę, że organy nie odnoszą się szczegółowo do indywidualnej sytuacji życiowej skarżącego, która jest skomplikowana na ograniczenia wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego, rodzinnego i cywilnego. O zakresie i sposobie oceny sytuacji życiowej skarżącego wypowiedział się już tut. Sąd w wyrokach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 509/19 i z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1412/19. Aktualnie doszła nowa okoliczność związana z utrata zarobków w wyniku pandemii. Powyższe doprowadziło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ organy będą kierowały się wskazaniami i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.