I SA/Wa 1278/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. L. na decyzje Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 lutego 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1393.2.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oddala skargę. UZASADNIENIE I SA/Wa 1278/22 U Z A S A D N I E N I E Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 17 lutego 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1393.2.2021.AC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 listopada 2021 r. nr ZZ.021238.2021 w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z 3 grudnia 2014 r. przyznał U.L. na dziecko D. L. zasiłek rodzinny w kwocie 106 zł na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, w kwocie 50 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. W okresie objętym wnioskiem skład rodziny był następujący - dziecko D.L. oraz mąż strony D. L. U. L. przebywała i pracowała w Austrii od 8 maja 2015 r. do 17 czerwca 2016 r. oraz od 6 sierpnia 2015 r. Fakt wykonywania pracy poza granicami RP został ujawniony w formularzu z sierpnia 2016 r. i doprecyzowany w oświadczeniu z 8 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] ustalił, że od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz od 1 września 2015 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wójt Gminy [...] decyzją z 6 października 2017 r. uchylił decyzję przyznającą świadczenie od 1 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia wniosku oraz ewentualnego dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wojewoda [...] w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz od 1 września 2015 r. strona podlegała ustawodawstwu austriackiemu z tytułu wykonywania pracy na terytorium Austrii. Ojciec dziecka był osobą aktywną zawodowo w Polsce. Stwierdzono pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz od 1 września 2015 r. Wojewoda [...] decyzja z 18 grudnia 2020 r. przyznał stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. oraz odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami od 1 października 2015 r. do 31 października 2015 r. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Świadczenia przyznane przez organ zostały wypłacone. Następnie Wojewoda [...] decyzją z 18 listopada 2021 r. uznał, że zasiłek rodzinny w kwocie 156 zł wypłacony za okres od 1 października 2015 r. do 31 października 2015 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał stronę do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Organ zaznaczył, że powyższe świadczenie zostało przyznane na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z 3 grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku z 28 listopada 2014 r., uchylonej następnie decyzją z 6 października 2017 r., w okresie od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W okresie objętym decyzją, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, powyższe świadczenia zostały wypłacone za październik 2015 r. U. L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rodziny i Polityki Społecznej rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 23a ust. 9 ww. ustawy wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. W myśl art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie bada zasadności odmowy prawa do zasiłku rodzinnego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z 18 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych. Minister podkreślił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z 28 listopada 2014 r. wnioskodawczyni nie oświadczyła, aby któryś z członków rodziny przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub, że nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz ww. wniosku strona została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostało również wskazane, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności o doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd. Kwestia prawidłowości i skuteczności udzielonego pouczenia nie budzi w niemniejszej sprawie żadnych wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania prawa do świadczeń rodzinnych za październik 2015 r. należy uznać, iż świadczenia rodzinne wypłacone za ww. okres, są świadczeniami nienależnie pobranymi i należy zobowiązać stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister podkreślił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, uzależnionych od kryterium dochodowego, brane są pod uwagę dochody osiągnięte w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. W przypadkach określonych w ustawie dochód ten powiększa o dochód uzyskany. System świadczeń rodzinnych oparty jest o zasadę pomocniczości, uwzględniającą regułę, że osobami w pierwszej kolejności zobowiązanymi do łożenia na utrzymanie dzieci są ich rodzice. W przypadku, gdy ich środki i uprawnienia są niewystarczające do wychowania i utrzymania dzieci, przysługuje pomoc państwa w postaci świadczeń rodzinnych. W konsekwencji uznać należy, iż pomoc uzyskana z tytułu świadczeń rodzinnych skierowana jest do osób w szczególnie trudnej sytuacji finansowej, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Odmowa prawa do świadczeń rodzinnych nastąpiła z uwagi na niespełnienie kryteriów wynikających z ustawodawstwa polskiego, w konsekwencji nienależnie pobrane świadczenia rodzinne powinny być dochodzone na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powyższa okoliczność nie ma jednakże wpływu na ważność wydanej decyzji. Minister zaznaczył, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego, w myśl art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie ponadto z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu. U. L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. r. o świadczeniach rodzinnych polegające na orzeczeniu, że świadczenie jest nienależne za okres od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., gdy w tym czasie skarżąca nie pobierała żadnych świadczeń rodzinnych w Austrii za ten okres oraz nierozpatrzenie w całości odwołania w szczególności pod kątem umorzenia, odroczenia płatności lub też rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia z uwagi na stan zdrowia; 2. art. 7-10 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przewlekłość prowadzonego postępowania w szczególności przez Wojewodę [...], które w zakresie koordynacji trwało łącznie od 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji, tj. uchylenie za okres od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. i umorzenie nienależnego świadczenia za okres od 1 stycznia 2016 r., względnie rozłożenie na 10 rat miesięcznych oraz umorzenie odsetek, gdyż powstały one wskutek przewlekłości postępowania Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Minister Rodziny i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 23a ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 tej ustawy). Zgodnie z kolei z treścią art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b tej ustawy). Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w tym postępowaniu organ nie jest uprawniony do badania, czy przysługiwały Skarżącej świadczenia rodzinne za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od 1 października 2015 r. do 31 października 2015 r., gdyż postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 18 grudnia 2020 r. Jak trafnie stwierdziły organy, w związku z odmową przyznania Skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 października 2015 r. do 31 października 2015 r. ostateczną decyzją Wojewody [...] z 18 grudnia 2020r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, zasiłek rodzinny w kwocie 156 zł wypłacony Skarżącej za ww. okres, jest świadczeniem nienależnie pobranym i należało zobowiązać Skarżącą do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko organów jest zgodne z prawem. Argumenty podniesione w skardze nie mogły zmienić powyższej oceny. Ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz jego ocena prawna została trafnie dokonana przez organy. Skarżąca podpisała bowiem zawarte we wniosku oświadczenie, że podane przez nią dane są prawdziwe i została pouczona, że niepoinformowanie organu, właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu. Pouczenie to było, zdaniem Sądu, wystarczająco jasne. Skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 348/21). Zdaniem Sądu, ocena świadomości Skarżącej (w dacie składania wniosku oraz w okresie późniejszym) musi być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne. Organy orzekające w sprawie dokonały rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie naruszyły przepisów art. 7, 8, art. 10, 35, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Decyzje zobowiązujące do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego są decyzjami związanymi, tj. uwarunkowanymi wystąpieniem określonych prawem okoliczności, wśród których nie wymieniono sytuacji finansowej osoby, która świadczenie nienależnie pobrała. Tym samym argumenty skargi nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozstrzygnięcia te mogą być jednak wydane na wniosek osoby zobowiązanej w odrębnym postępowaniu podobnie jak analizowanie kwestii związanych z przewlekłością postępowania. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095