II SA/Wa 1509/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku Z. K.(dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący Z. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że spełnia on zarówno przesłankę krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 1979 r. rozpoczął on służbę w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...], natomiast od dnia [...] lutego 1985 r. realizował zadania technika Sekcji [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Jednocześnie, skarżący poinformował, że od dnia [...] października 1992 r. został mianowany na stanowisko [...] w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], od dnia [..] maja 1995 r. na stanowisko specjalisty w Wydziale [...] i [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], zaś od dnia [...] maja 2008 r. został kierownikiem Sekcji [...] Wydziału [...] i [...] KWP w [...]. Strona skarżąca wskazała ponadto, że wykonywała obowiązki i zadania służbowe rzetelnie i sumiennie, wykazując się pełnym zaangażowaniem i profesjonalizmem, za co była wielokrotnie nagradzana. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawę do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/WA 1669/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd zarzucił na wstępie, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem w sposób nieuprawniony przyjął, że obie wskazane w tym przepisie przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki. Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organ, iż służba skarżącego pełniona przez 6 lat i 7 miesięcy na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca 22% ogólnego stażu służby, nie była służbą krótkotrwałą nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Sąd uznał bowiem, że kwestia ta musi zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem, jak zauważył Sąd, od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona. Sąd uznał, że jest to stanowisko błędne i oczywiście - bez zbadania wszystkich aspektów sprawy - przedwczesne. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, skład WSA w Warszawie podkreślił, że NSA wyraźnie wskazał, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". W tej sytuacji, Sąd uznał, że niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. WSA w Warszawie stwierdził, że Minister nie dokonał choćby analizy dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od dnia 1 stycznia 1984 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., wydany w sprawie sygn. akt I OSK 1895/19, Sąd stwierdził, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć. Sąd zarzucił, że Minister - uznając, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - pominął kwestię dotyczącą oceny rzetelności jego służby. Sąd stwierdził, że organ nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie. Sąd zauważył, że dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Sąd podniósł, że analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zaopatrzeniowej świadczy o tym, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zasadniczego kryterium - "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem, zdaniem Sądu, ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Sąd wskazał, że zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1895/19 uznał, iż zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. W tej sytuacji, Sąd zarzucił, że wskazane powyżej istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Mając na względzie powyższe, Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Sąd stwierdził, że Minister musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Sąd uznał ponadto, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat, 8 miesięcy i 2 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 6 lat i 7 miesięcy. W tej sytuacji, organ uznał, że nie można w takim przypadku mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji, organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Odnosząc się z kolei do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Tym samym organ stwierdził, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy. Przechodząc do dalszej analizy sprawy, organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż w trakcie służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa skarżący realizował obowiązki na stanowisku [...] Sekcji [...] Wydziału [...]. W tym miejscu organ podkreślił, że Wydział [...] wchodził w skład Zarządu [...] MSW, który organizował i zapewniał właściwe funkcjonowanie systemów łączności przewodowej i radiowej na potrzeby rządu i administracji państwowej oraz dla służb resortu spraw wewnętrznych. Organ wskazał, że po dniu [...] listopada 1956 r. Zarząd [...] został wyłączony z organów bezpieczeństwa. Z racji wykonywania zadań zbliżonych do Biura "[...]" 275 funkcjonariuszy pionu [...] wojewódzkich i rejonowych urzędów spraw wewnętrznych podporządkowano zastępcom szefów do spraw SB we właściwych urzędach spraw wewnętrznych na mocy decyzji ministra spraw wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Znalazło to odzwierciedlenie w Zarządzeniu nr 098/83 ministra spraw wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu działania członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz późniejszych (Zarządzeniu nr 051/85 ministra spraw wewnętrznych 11 maja 1989 r.), w których Zarząd [...] podporządkowano szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego. Ponadto, organ zauważył, że w komendach wojewódzkich MO, czy też w wojewódzkich urzędach spraw wewnętrznych wydziały łączności podlegały zastępcy komendanta ds. SB. (por. Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa w Polsce Ludowej (1944-1990) Zbiór Studiów, pod redakcją A. Jusupovicia i R. Leśkiewicza, Warszawa 2013 r.). Minister uznał, że na niekorzyść strony skarżącej świadczy fakt, że do końca przemian ustrojowych, czyli do dnia 31 lipca 1990 r. skarżący służył w ramach struktur Służby Bezpieczeństwa. Ponadto, organ zauważył, że skarżący nigdy nie wnioskował o przeniesienie z etatu SB, co - według organu - świadczy o jego utożsamianiu się ze służbą. Jednocześnie, Minister podniósł, że w archiwalnych aktach osobowych Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa był pozytywnie opiniowany przez przełożonych, o czym świadczą znajdujące się w aktach opinie służbowe (organ przywołał fragmenty opinii służbowej z dnia [...] maja 1985 r. za okres od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] maja 1985 r. oraz opinii służbowej z dnia [...] maja 1990 r. za okres od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] maja 1990 r.). Ponadto, organ wskazał, że skarżący w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa miał zmieniane warunki służby, w tym w szczególności, podwyższano mu dodatek specjalny, podnosząc w uzasadnieniu tych decyzji m.in. to, że wykazuje duże poczucie odpowiedzialności i staranności w wykonywaniu zadań służbowych, a także prezentuje właściwą postawę społeczno-polityczną, będąc czynnym członkiem PZPR. Organ zauważył również, że w dniu [...] października 1989 r. skarżącego mianowano na stanowisko st. inżyniera Sekcji [...] Wydziału [...] WUSW, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że skarżący posiada wysokie umiejętności zawodowe oraz duży zasób wiedzy technicznej i praktyki, umiejętnie organizując pracę i podejmując właściwe decyzje przy rozwiązaniu problemów technicznych i organizacyjnych, wykazując przy tym duże poczucie odpowiedzialności i staranności w wykonywaniu zadań służbowych. Minister poniósł ponadto, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W tym miejscu organ podkreślił, że głównym zadaniem ZSMP była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Organ wskazał także, że celem ZSMP było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechniania ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienia oświaty i kultury. Z kolei opisując Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą, Minister wskazał, że PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Organ zauważył jednocześnie, że PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w ZSRR poprzez: stosowanie terroru, jako podstawowej metody rządzenia, likwidację własności prywatnej w gospodarce, a także rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej. Organ wskazał, że PZPR prowadziła indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, dążąc m.in. do podporządkowania państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych. W świetle powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie sposób zakwestionować, że bycie członkiem PZPR stanowiło zindywidualizowane angażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. W tej sytuacji, organ uznał, że skoro skarżący przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Jednocześnie, Minister stwierdził, że wnikliwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala domniemywać, iż skarżący w pełni utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa byłego funkcjonariusza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec strony przedmiotowego postępowania przepisu. Ponadto, Minister uznał, że zaznaczenia wymaga również to, iż zawarte w uzasadnieniu wniosku skarżącego argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez niego nagród oraz wyróżnień, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył bowiem, że w sprawie decydujące znaczenie ma jednak fakt podzielania przez skarżącego poglądów przypisanych dla ustroju totalitarnego. Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że w konsekwencji świadczy to o tym, iż nie może być mowy przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający organowi skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, organ stwierdził, że wskazany w piśmie z Komendy Głównej Policji stopień realizacji zadań na poziomie "pozytywnym", a więc niewyróżniającym skarżącego spośród pozostałych funkcjonariuszy oraz brak jakichkolwiek orderów i odznaczeń państwowych, czy też odznak i medali resortowych, prowadzi do stwierdzenia, że skarżący nie wykazał się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy w trakcie służby w Policji. W tej sytuacji, mając na względzie analizę materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, organ uznał, że całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., w tym przynależność do ZSMP i PZPR, przesądzają o tym, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a cyt. ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2022 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bądź też - ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) naruszenie art. 153 P.p.s.a. - poprzez niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1669/21), b) naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do braku zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i poprzestaniu na wystąpieniu o informacje do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, Komendanta Głównego Policji, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, gdy tymczasem konieczne jest zgromadzenie całości materiału dowodowego: orzeczeń, opinii służbowych, rozkazów personalnych, wniosków o nadanie stopnia lub podań o przyjęcie do służby, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ nie ustalił okoliczności faktycznych dotyczących charakteru służby, a tym samym organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny służby skarżącego, a w konsekwencji: - organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, iż skarżący miał pełnić służbę na rzecz "totalitarnego państwa", gdy tymczasem w rzeczywistości nie można przypisać służbie skarżącego charakteru służby na rzecz "totalitarnego państwa" opisanego w art. 13b ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, - w zaskarżonej decyzji naruszono przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, tj.: i. zasady ochrony praw słusznie nabytych - poprzez drastyczne obniżenie skarżącemu uprawnień emerytalnych słusznie nabytych zarówno przed 1989 r., jak i po 1990 r. ii. zasady sprawiedliwości społecznej – poprzez: - obniżenie uposażenia emerytalnego skarżącego poniżej limitu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, - pozbawienie skarżącego możliwości powiększenia swojej emerytury o współczynnik opisany w art. 15 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w wysokości 2,6% niezależnie od lat przepracowanych powyżej 15 lat poprzez wprowadzenie oczywiście niezgodnego z zasadami demokratycznego państwa prawa limitu wysokości emerytury określonego w art. 15c ust. 3 Ustawy zaopatrzeniowej, - obniżenie współczynnika naliczanych składek na ubezpieczenie społeczne do 0%, czyli poniżej poziomu gdyby skarżący w ogóle nie wykonywał żadnej pracy, w związku z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu nawet bezrobotnych zgodnie z art. 13 pkt 9 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, iii. zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa - poprzez: - stosowanie przez państwo odpowiedzialności zbiorowej, - stosowanie opresji względem indywidualnie oznaczonej grupy osób bez rozpatrzenia służby w sposób indywidualny oraz rozpatrzenia ewentualnej winy funkcjonariusza w przewidzianym trybie przez sąd powszechny, iv. zasady nieretroakcji prawa - poprzez stosowanie sankcji nieznanych ustawie karnej w postaci obniżania świadczeń emerytalnych, za służbę przed 31 lipca 1990 r.; c) naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę dokumentu informacji o przebiegu służby IPN, wyrażającą się w braku przeanalizowania wystawionej informacji IPN w perspektywie zasad demokratycznego państwa, zasad praworządności, zasad prawidłowego rozumowania, zasad logiki, tymczasem informacja o przebiegu służby wystawiona przez IPN nie ma charakteru wiążącego dla organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - w rzeczywistości organ administracji publicznej winien prawidłowość informacji wystawionej przez IPN wydanej w zaopatrzeniowej w perspektywie całości materiału dowodowego, co jest wymagane zgodnie zasadami praworządności (oraz oficjalności działania organu administracji publicznej), - w konsekwencji organ naruszył przepis postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 106 § 1 k.p.a. sprowadzającą się do przyjęcia, iż organ jest związany informacją o przebiegu służby wystawioną przez IPN, w przypadku jak w rzeczywistości organ jest obowiązany zweryfikować prawidłowość stanowiska IPN, mogąc dokonać innych ustaleń (tak: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 106); d) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ i dokonanie oceny przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dowolnie (a przez to zbyt restrykcyjnie) i bez należytego odniesienia się do celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przyjmując konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby (bez jednoczesnego określenia obiektywnych ram tej "krótkotrwałości") oraz rzetelności służby po 12 września 1989 r., gdy tymczasem wyłączenie stosowania przytoczonych przepisów jest możliwe w przypadku wystąpienia jakiegokolwiek szczególnego uzasadnienia przypadku (katalog otwarty); 2) naruszenia opisane w pkt 1 petitum skargi spowodowały naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż przesłanka "krótkotrwałości służby" zezwala na dowolność organu bez zachowania żadnych obiektywnych warunków stosunku służby, gdy tymczasem organ był obowiązany przyjąć, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w perspektywie całej służby skarżącego okres 6 lat i 7 miesięcy stanowi krótkotrwałą służbę, przy uwzględnieniu, że okres całości służby wynosił 30 lat 8 miesięcy (co daje ok. 20%); b) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku oceny służby skarżącego w perspektywie opisanej przesłanki, a w konsekwencji organ samowolnie błędnie zaostrzył przesłankę zwolnienia w trybie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, wbrew przepisom tej ustawy, czym naruszono art. 6 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, organ w sposób dowolny pominął przepis prawa materialnego, w perspektywie, którego winien ocenić sytuację skarżącego; c) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku, który w ocenie organu stanowi ograniczenie zastosowania z art. 8a ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do konieczności łącznego spełnienia dwóch "przesłanek formalnych" rzetelnego krótkotrwałości służby - w rzeczywistości prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż obowiązuje katalog otwartych szczególnych okoliczności, które ustawodawca określił przykładowo rzetelne wykonywanie pracy lub krótki okres służby; 3) naruszenia przepisów art. 67 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu wniosku o wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku gdy art. 15c, art. 22a oraz art. 24a cyt. ustawy stanowią niekonstytucyjne ograniczenie słusznie nabytych praw do zabezpieczenia emerytalnego i rentowego skarżącego, gdy tymczasem zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które konieczne są do zastosowania wyłączenia wobec skarżącego stosowania represyjnych przepisów art. 15c i art. 22a cyt. ustawy, a które zostały nieprawidłowa zinterpretowane przez organ. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że mając na względzie analizę materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, organ wskazał, że całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., w tym przynależność do ZSMP i PZPR - przesądzają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W tej sytuacji, Minister uznał, że w kontekście szczegółowo opisanych ustaleń dokonanych w toku postępowania przyjąć należy, iż zarzuty i argumenty strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi są bezprzedmiotowe i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Z. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które polegało przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu normy prawnej wyrażone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] lipca 2022 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd uznał, że naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, w tym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, było przede wszystkim konsekwencją ewidentnego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/WA 1669/21. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przyjmuje się zgodnie, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz i M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie, wskazuje się w doktrynie, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek /w:/ System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, pod red. W. Siedleckiego, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; komentarz do art. 153 P.p.s.a.). Ponadto, należy zauważyć, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Przyjmuje się, że ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Z kolei, jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to należy zauważyć, że stanowią one z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; komentarz do art. 153 P.p.s.a.). Warto jednocześnie podkreślić, że konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. W konsekwencji, niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt IV SA 1576/06). Ponadto, w judykaturze przyjmuje się, że niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się również pewność i stabilność stosunków prawnych, a także z art. 153 P.p.s.a., byłoby więc podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1297/13). Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14). Warto jednocześnie zauważyć, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (tak m.in. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz i M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, stwierdził jednoznacznie, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, które sprzeczne są z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku W tej sytuacji, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2022 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1669/21. Należy wskazać, że w przedmiotowym wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia skargi na poprzednio wydaną w sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stwierdził wyraźnie, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd wskazał, że wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy w służbie, jej charakteru, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Sąd zauważył bowiem, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1669/21 wskazał przede wszystkim, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, że organ powinien poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę skarżącego w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że Minister - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. - nie dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda wskazał na znajdujące się w aktach osobowych skarżącego archiwalne dokumenty, uznając na ich podstawie, że na niekorzyść strony skarżącej przemawia zarówno specyfika służby w pionie łączności, jak też fakt, iż strona skarżąca "(...) do końca przemian ustrojowych, czyli do dnia 31 lipca 1990 r. służyła w ramach struktur Służby Bezpieczeństwa", nigdy nie wnioskując o "(...) przeniesienie z etatu SB, co świadczy o jej utożsamianiu się ze służbą". Okoliczności te, zdaniem organu, mają wykluczać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie, organ zauważył, że aktywność zawodowa skarżącego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, lecz oparta była na pełnej dobrowolności i zaangażowaniu. Minister przywołał również okoliczności związane z przynależnością skarżącego do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, twierdząc, iż charakter obu tych organizacji oraz ich zaangażowanie w umacnianie ustroju komunistycznego świadczy o tym, iż skarżący był zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Według Sądu, powołanie się jednak na powyższe okoliczności nie świadczy, że skarżący - wykonując swoje zadania służbowe od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w pionie łączności w ramach struktur Służby Bezpieczeństwa - angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Zarówno przywołane przez Ministra fragmenty dokumentów archiwalnych pochodzących z akt osobowych skarżącego, jak i okoliczności związane z jego przynależnością do ZSMP oraz PZPR nie świadczą bowiem o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego. Warto zauważyć, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę, w której uznał, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Ponadto, w tym miejscu zauważyć należy, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, na stwierdzeniu dobrowolnej przynależności do struktur Służby Bezpieczeństwa, na ustaleniu faktu pracy w pionie łączności w ramach wspomnianych struktur SB, czy też przynależności do ZSMP oraz PZPR, lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19). Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. W tej sytuacji, skoro kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, nie można poprzestać wyłącznie na takich ustaleniach, jak dokonane w niniejszej sprawie przez Ministra, tym bardziej, że organ ten nie wskazał na jakiekolwiek konkretne działania skarżącego, które miałyby negatywne konotacje. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Według Sądu, powołanie się na fakt przynależności do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, a także do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach Służby Bezpieczeństwa, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Jednocześnie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo w ZSMP i PZPR oraz wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, iż okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1669/21 i powołanego w jego uzasadnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zindywidualizowane zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w pionie łączności znajdującej się w strukturach Służby Bezpieczeństwa, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego poprzez naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, mając tym samym negatywne konotacje. Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla zabezpieczenia łączności jednostek organizacyjnych wchodzących w skład służb podległych MSW, a więc służby na rzecz państwa jako takiego. Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wspomnianą wyżej uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu. Warto zauważyć, że także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował wyraźny pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie, wskazuje się w orzecznictwie, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Warto zauważyć, że również w doktrynie podnosi się, że w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). W tej sytuacji, uznać należy, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego. Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach SB, które nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - skłaniają do postawienia tezy, iż organ w sposób nieuzasadniony odmówił wyłączenia wobec skarżącego przepisów cyt. ustawy obniżających jego świadczenie emerytalne. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w ramach której jednoznacznie przesądzono, że skarżący nie tylko spełnienia kryterium określone w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, ale także, iż w sytuacji skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który daje w konsekwencji pełną podstawę do zastosowania wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 8a cyt. ustawy. Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby bez jakiejkolwiek zbędnej zwłoki wydać jednoznaczną w swej treści decyzję administracyjną o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Zasądzając jednocześnie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.[pic][pic][pic][pic]