III OSK 5751/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1067/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2004 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. III SA/Kr 1067/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z 30 listopada 2004 r. nr XIX/135/04, w przedmiocie statutów Sołectw Gminy [...] – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu: a) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g."), poprzez stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa przy wydawaniu uchwały nr XIX/135/04 z 30 listopada 2004 r. Rady Gminy [...] i tym samym stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy uchwała była co najwyżej dotknięta nieistotnym naruszeniem prawa i rozstrzygnięcie powinno ograniczać się do ewentualnego wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa; b) art. 35 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie, że statut sołectwa uchwala się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, która musi zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w odrębnej uchwale, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o konieczności przeprowadzenia konsultacji bez odniesienia się do jakiejkolwiek konkretnej procedury; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz ustalenie, że przed wydaniem przedmiotowej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, podczas gdy z akt sprawy wynikało, że takie konsultacje zostały przeprowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, "ewentualnie stwierdzenie iż przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały", alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się też przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy [...] wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym wypadku rozpocząć jednak należy od zastrzeżeń Prokuratora, zdaniem którego skarga kasacyjna powinna podlegać odrzuceniu, ponieważ zatytułowana została jako "skarga organu", a nie skarga kasacyjna, a ponadto została wniesiona nie w imieniu Rady Gminy [...], lecz przez Wójta w imieniu Gminy [...]. W piśmie z 26 lipca 2021 r. organ wniósł odpowiedź na zastrzeżenia Prokuratora Rejonowego [...], a stanowisko w tym piśmie zaprezentowane należy podzielić. Po pierwsze, nie tytuł pisma, ale jego treść decyduje o tym, jaki ma ono charakter. Z treści pisma z 19 maja 2021 r. jednoznacznie wynika, że jest to skarga kasacyjna – odwołuje się do art. 173 p.p.s.a. i stawia zarzuty wobec wskazanego wyroku oparte na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Po wtóre, wyraźne jest wskazanie w zdaniu początkowym, że "Działając imieniem Organu – Wójta Gminy [...] (...) zaskarżam w całości (...)", co nakazuje przyjąć, że skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy [...], a to jest organ posiadający zdolność procesową w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21). Przechodząc zatem do zarzutu opartego na drugiej podstawie kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że przepis ten został naruszony "poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy...". Tymczasem "W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ" (wyrok NSA z 1.07.2022 r. III OSK 941/21, LEX nr 3395358). Rola tego przepisu jest bowiem zupełnie inna, a norma w nim zawarta oznacza tyle, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu" (wyrok NSA z 3.11.2022 r. II OSK 3376/19, LEX nr 3433930). Nie można natomiast za jego pomocą kwestionować przyjętych przez Sąd I instancji, jako podstawę orzekania, ustaleń faktycznych. Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na prawie materialnym zauważyć należy, że powołany w skardze kasacyjnej art. 91 u.s.g. składa się z sześciu ustępów, a autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, o który z ich chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się tego domyślać. "Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony" (wyrok NSA z 14.10.2022 r. III OSK 4611/21, LEX nr 3421309). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd II instancji do domyślania się, który przepis autor miał na uwadze, podnosząc określony zarzut (zob. np. wyrok NSA z 17.05.2022 r. II GSK 2022/18, LEX nr 3359891). Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowi jedynie o konieczności przeprowadzenia konsultacji bez odniesienia się do jakiejkolwiek konkretnej procedury. Zarzut ten należy uznać za pozorny, bowiem z art. 5a ust. 2 u.s.g. wynika, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Skoro natomiast z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, to oczywiste jest, że owe konsultacje muszą być przeprowadzone w takim trybie, jaki wynika z uchwały rady gminy, a nie w sposób zwyczajowy, jak próbuje sugerować organ. Podkreślić należy, że "Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych" (wyrok NSA z 12.04.2013 r. II OSK 2417/11, LEX nr 1337368). Dokonując ustaleń, jaki tryb konsultacji z mieszkańcami obowiązywał organ przy uchwalaniu treści statutów sołectw Gminy [...] nie można oprzeć się tylko na treści art. 35 ust. 1 u.s.g., lecz na normie prawnej wynikającej z obydwu powołanych wyżej przepisów, tj. normie wynikającej z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że ten ostatni przepis, który wszedł w życie 9 czerwca 1996 r., obowiązywał w chwili podejmowania uchwały z 30 listopada 2004 r. Nie można więc twierdzić, że konsultacje z mieszkańcami przeprowadzone "zwyczajowo", jak uważa organ, bez trybu wynikającego z właściwej uchwały rady gminy (taka została przyjęta dopiero 7 marca 2005 r.), wypełniają normę wynikającą z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.