II SA/Po 647/20

SENTENCJA Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], którą po rozpatrzeniu odwołania J. J., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] września 2019 r., [...], [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz odwołującego należności w wysokości [...] zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru, to jest za odholowanie pojazdów i zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdów przechowywanych na parkingu położonym w [...] przy [...], na działce [...] w obrębie [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. J. zwrócił się z roszczeniem dotyczącym rozliczenia należności związanych z parkowaniem samochodów odholowanych na parking w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] Prezydent odmówił zwrotu należności. W wyniku wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., II SA/Po 328/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji uznając, że istotnie doszło do usunięcia i zdeponowania pojazdów w rozumieniu art. 130a ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1270 z późn. zm., dalej "P.r.d.") oraz, że z tego tytułu należy naliczyć wynagrodzenie i dokonać zwrotu poniesionych kosztów związanych z usunięciem pojazdów z drogi i wykonywaniem dozoru. Stwierdził także, że jeśli strona dozorująca nie wskaże i nie wykaże jakie poniosła konieczne wydatki związane z dozorem, to organ sam powinien ustalić te wydatki stosownie do art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "K.c."), który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru. Ponadto, zwrócono uwagę, iż organ uprawniony "jest tylko i wyłącznie do przyznania dozorcy usprawiedliwionych okolicznościami kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu koszty te będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym". Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...], [...] Prezydent rozstrzygnął sprawę wedle biorąc pod uwagę wyrok II SA/Po 328/18. Wyjaśnił, że na mocy art. 130a ust. 1, 2 i 4 P.r.d. starosta – w tym przypadku prezydent miasta na prawach powiatu – jest zobowiązany do wypłacenia należności z tytułu usunięcia pojazdów. Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że pojazdy, których dotyczy sprawa, odholowano najpóźniej w 2008 r., wobec czego zastosowanie znalazł art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła w 2010 r. Usunięty samochód przechodzi więc na własność Skarbu Państwa z mocy ustawy, jeżeli w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uprawniona osoba nie odbierze go, co uznaje się za porzucenie z zamiarem pozbycia się. Jednakże, jeżeli postępowanie w sprawie przejęcia nie zostało wszczęte, stosuje się art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), według którego przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu, gdy termin określony w art. 130a ust. 10 P.r.d. rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Prezydent przywołał także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 1, poz. 4), zgodnie z którą jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w terminie określonym, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."). Według ustaleń organu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał, że podjął czynności, do których był zobowiązany na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 z późn. zm., dalej "r.ws.u.p. z 2002 r.") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 z późn. zm., "r.ws.u.p. z 2007 r."), to jest nie zawiadomił właściwego urzędu skarbowego oraz podmiotu wydającego dyspozycję usunięcia pojazdu w zakreślonym terminie (§ 7 ust. 2 r.ws.u.p.). Ponadto, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających ustalić wysokość kosztów poniesionych ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. W związku z tym, na mocy art. 836 K.c. należało przyjąć, że wobec braku umowy oraz przyjętej taryfy, należność z tytułu usunięcia pojazdów wynosi [...] zł, a nie tak jak wnioskował Skarżący – [...] zł. W odwołaniu J. J. zaskarżył decyzję Prezydenta w części dotyczącej oddalenia roszczenia ponad przyznaną kwotę [...]zł zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") poprzez: a) nierozstrzygnięcie o całości roszczeń skarżącego, b) oparcie orzeczenia na ustaleniach sprzecznych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, c) oparcie rozstrzygnięcia na niepoprawnie ocenionym materiale dowodowym, d) brak przekonującego wyjaśnienia zasadności przesłanek orzeczenia; 2) art. 102 u.p.e.a. poprzez odmowę przyznania wynagrodzenia skarżącemu w oparciu o przesłanki nie zawarte w opisanym przepisie; 3) § 7 ust. 2 r.ws.u.p. z 2007 r. oraz poprzedzającego je r.ws.u.p. z 2002 r. poprzez błędną ich interpretację prowadzącą do przyjęcia, iż brak wykonania obowiązku wskazanego w tych przepisach zawsze pociąga za sobą odmowę przyznania wynagrodzenia dozorcy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie należności z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru i zapłatę wynagrodzenia za dozór przysługującego skarżącemu od Prezydenta na kwotę – co najmniej – [...] zł. Jako podstawę przyjęcia takiej kwoty podał orzeczenia sądów powszechnych, w których zobowiązano go do zapłaty za bezumowne korzystanie z parkingu. Brak udowodnienia okoliczności, w których nie przedstawił dowodów na zawiadomienie urzędu skarbowego oraz Policji umotywował tym, że dokumentację za kluczowe lata 2007-2008 posiada jego była żona, z którą jest skonfliktowany. Skarżący zarzucił także Prezydentowi, że przyjął zaniżoną stawkę za każdy dzień wykonywania dozoru. W związku z tym należne mu wynagrodzenie powinno obejmować cały okres wykonywania dozoru. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta uznając jego ustalenia za prawidłowe. Zgodziło się z metodyką przyjętą do obliczania wynagrodzenia, to jest za pierwsze 6 miesięcy oraz okres od zawiadomienia właściwych organów – od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że są one bezzasadne i nie mogą mieć wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. W kontekście motocykla marki [...] wskazało, że już w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, rzeczony motocykl nie był jego przedmiotem, natomiast samochód [...] jest przedmiotem postępowania przed Starostą [...]. Zarzut dotyczący kwoty wynagrodzenia został uznany za niezasadny, ponieważ szczegóły jego ustalenia zostały szczegółowo przedstawione. Kolegium podkreśliło też, że nie jest tak, iż J. J. odmówiono przyznania wynagrodzenia w ogóle, co w zarzutach podnosi jego pełnomocnik. W skardze J. J. podniósł zarzuty są tożsame z tymi, które podniósł już w odwołaniu. Dodatkowo, wskazał na naruszenie naruszenia art. 7a K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Również motywy skargi powielają treści przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Kolegium po zapoznaniu się z zarzutami, nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu, w związku z czym podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż sprawa nie została dostatecznie wnikliwie rozpatrzona przez Kolegium. Na wstępie Sąd zaznacza, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten został tu przytoczony celowo, gdyż – jak zasygnalizowano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu raz już orzekał (wyrok z dnia 30 października 2018 r., II SA/Po 328/18). Skład rozpoznający obecną skargę jest związany zapadłym orzeczeniem, co oczywiście jednak nie zwalnia go z obowiązku zweryfikowania wszystkich, w tym proceduralnych, aspektów sprawy. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium rozpocząć należy od wskazania, że Sąd w zapadłym wyroku nałożył obowiązki na Prezydenta w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem jego stanowiska, a Kolegium powinno przede wszystkim sprawdzić, czy organ pierwszej instancji wywiązał się z tego obowiązku, a następnie w drodze postępowania odwoławczego dokonać oceny zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem. Zdaniem Sądu Kolegium nie przeprowadziło postępowania odwoławczego w sposób wyczerpujący. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stoi więc na stanowisku, że w toku postępowania odwoławczego musi dojść do gruntownego zbadania całokształtu sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, z obligatoryjnym odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu obecnie orzekające Kolegium nie rozpoznało odwołania w zakresie w jakim wymagają art. 11 oraz art. 15 K.p.a. Przede wszystkim, organ ten skonstatował, że zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do pominięcia motocykla marki [...] i samochodu marki [...]. Ostatnim aspektem było odniesienie się do ustalonej kwoty tytułem zwrotu kosztów oraz przyznanego wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowymi pojazdami. Kolegium uznało, że sprawa "została w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawiona powyżej". Sąd w składzie orzekającym zauważa, że skarżący nie kwestionował faktu pominięcia w sprawie motocykla. W zakresie samochodu [...] uznał, że w sprawie toczącej się przed Starostą [...], zapadłe rozstrzygnięcie jest poza przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast, gdy chodzi o elementy sporne, Kolegium poprzestało na ustaleniach faktycznych poczynionych przez Prezydenta w zakresie metodyki ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia związanych z dozorem usuniętych pojazdów, po czym skwitowało, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji – co do okresu, za jaki należy naliczyć owe należności, co ma decydujące znaczenia dla sprawy, nie czyniąc przy tym własnej, samodzielnej oceny. Stwierdzenie, że sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór "została w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawiona powyżej" jawi się jako przedwczesne, ponieważ Kolegium dokonało tylko oceny (aprobaty) na rzecz przyjęcia przez Prezydenta okresu, za jaki naliczono wnioskowaną należność. Organ odwoławczy zaniechał ustaleń co do przyjętych stawek, które na podstawie art. 836 K.c. miałyby stanowić podstawę wyliczenia wynagrodzenia, a było to podnoszone w treści odwołania. Taka postawa Kolegium prowadzi do wniosku, że w zasadzie kwestia naliczenia należności została ograniczona do postępowania jednoinstancyjnego, ponieważ organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, nie uczynił tej kwestii przedmiotem swojego postępowania. Ta okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Na marginesie warto wspomnieć, że organ odwoławczy powinien jasno wyartykułować, czy organ pierwszej instancji spełnił obowiązek nałożony przez sąd administracyjny w wyniku dokonania uprzedniej kasacji jego decyzji. Powołanie się na związanie zapadłym wyrokiem, powinno skłonić także Kolegium do przedstawienia owych obowiązków i wskazanie w jaki sposób nastąpiło ich wykonanie. Decyzję będącą przedmiotem sądowej kontroli cechuje także naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem Kolegium nie przedstawiło racji, dla których aprobuje dane stanowisko przyjęte przez Prezydenta. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając do oceny decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Sąd zwraca przede wszystkim uwagę na fakt, że Kolegium nie odniosło się wyczerpująco do zarzutów J. J.. Brakiem, który razi najbardziej, jest nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do argumentacji na stronach 3 i 4 odwołania, gdzie skarżący obszernie wywodził, z powołaniem na konkretne, załączone do akt dokumenty (dołączone do poprzedniego odwołania datowanego na [...] czerwca 2017 r – zob. k 118-124 akt administracyjnych organu drugiej instancji), że istnieją podstawy, aby należne mu wynagrodzenie za dozór pojazdów naliczać od daty wcześniejszej aniżeli [...] lipca 2014 r. Kolegium do tej części argumentacji J. J. w ogóle nie zajęło stanowiska. W takiej sytuacji decyzja Kolegium, także z tego powodu, wymaga uchylenia. Niezbędne jest poszerzenie stanowiska organu w odniesieniu do zarzutów odwołania oraz dokonanie oceny związanego z tym materiału dowodowego. Powyższe względy sprawiają, że rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze jest przedwczesne, przez co Sąd powstrzymuje się od oceny ich zasadności nie przesądzając jednocześnie na ten moment, czy ustalone należności finansowe z tytułu usunięcia pojazdów i sprawowanie nad nimi dozoru oraz przyjętej metodyce odpowiadają prawu. Tylko prawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego z punktu widzenia K.p.a. pozwoli na następcze odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd – dostrzegając potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i argumentacji przez Kolegium – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1500), a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził na rzecz J. J. kwotę [...]zł, na którą złożyły się [...] zł (wpis stały od skargi - k. 2 akt sądowych), [...] zł (wynagrodzenie adwokata) oraz [...] zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa) (punkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wszechstronnie rozpozna odwołanie, w szczególności odniesie się do zarzutów podniesionych w jego treści i ustosunkuje się do przywołanych przez J. J. dowodów. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 29 akt sądowych).