II GSK 1330/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2032/10 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. UZASADNIENIE Wyrokiem objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.),: u.s.u.s., oraz art. 157 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: k.p.a., w związku z art. 123 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno - rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonego [...]. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie do sądu powszechnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P.z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W ocenie ZUS toczące się w przedmiotowej sprawie postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Skoro ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w k.p.a., ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, to postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 3, art. 180 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2, art. 66 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 20 lipca 2010 r. Oddalając skargę Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana przez ZUS ma charakter formalny, w tym znaczeniu, że nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że do rozpoznania skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a., do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny a nie sąd powszechny. Sąd I instancji podał, że art. 83a ust. 2 u.s.u.s. stanowi, iż decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P.zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 16 i art. 180 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznej w rozumieniu przepisu art. 16 k.p.a., względem której nie zostało złożone odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. a powyższe skutkuje naruszeniem: - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. oraz z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i oddalenie skargi w sytuacji przeprowadzenia przez Sąd I instancji błędnej wykładni normy art. 83a wskazanej wyżej ustawy; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. poprzez ustalenie, że ZUS nie naruszył ww. przepisów oraz ustalenie, że nierozważenie przez ZUS ostateczności decyzji, a w konsekwencji przyjęcie przez ten organ, iż art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji tylko dlatego, że złożono odwołanie do sądu, nie stanowi w okolicznościach rozpatrywanej sprawy naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. nienależytą kontrolę działalności organu administracyjnego, - naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten w zakresie w jakim umożliwia złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma zastosowania do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które to postępowanie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, może być wszczęte jedynie z urzędu, choć ograniczenie takie, co do strony postępowania nie wynika z brzmienia jakiegokolwiek przepisu prawa; - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a jedynie ograniczenie się do wskazanej w skardze podstawy prawnej, co skutkowało nie zastosowaniem art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezależnie od zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej podstawowe znaczenie w tej sprawie ma kwestia, czy sprawa, w której został wydany zaskarżony wyrok, należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, a nieważność Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu i w tym zakresie nie jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tej sprawie skarżący Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. w przedmiocie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne. Przedmiotem sprawy jest sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, a decyzja w tej sprawie została wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd pierwszej instancji analizując przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zajął stanowisko, że do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny wydany w oparciu o przepisy k.p.a., do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej, tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy, właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, chociaż postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). Artykuł 1 k.p.c. stanowi, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny, z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 u.s.u.s.). Odnosi się to także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Stosownie bowiem do art. 83 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga na decyzję do sądu administracyjnego. Istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji ZUS następuje przeniesienie sprawy, w której zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Nie można więc podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie sąd administracyjny jest właściwy, ponieważ zaskarżona decyzja "ma charakter formalny" w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy kwestionowana decyzja dotycząca wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne była wadliwa materialnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. I UZP 3/10, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233), że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy w cyt. uchwale rozstrzygał problem dotyczący wykładni art. 83a ust. 2 dodanego do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2002 r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.), w kontekście dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym (sądem ubezpieczeń społecznych) w sprawie odwołania od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio wydanej przez ten organ. SN zwrócił uwagę, że w myśl art. 476 § 2 k.p.c. - sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących nie tylko ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.), lecz także innych świadczeń w sprawach należących do właściwości ZUS (art. 476 § 2 pkt 4 k.p.c.). Ubezpieczony zaś to nie tylko osoba ubiegająca się o ustalenie istnienia bądź nieistnienia obowiązku ubezpieczenia i jego zakresu, ale także wymiaru składki z tego tytułu (art. 476 § 5 pkt 2 lit. b k.p.c.). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w cyt. uchwale systemowa konstrukcja trybu odwoławczego do sądu powszechnego, który stosuje zasady kontradyktoryjnego procesu, w tym specjalne ułatwienia w statusie ubezpieczonego jako strony odwołującej się od decyzji ZUS - zapewniają w pełni efektywną ochronę. Wymaga podkreślenia prostota i skuteczność systemu, a mianowicie opiera się on na dwóch tylko urządzeniach. Pierwsze to rozstrzyganie decyzjami Zakładu o wszystkim co istotne dla podmiotów stosunków ubezpieczenia społecznego. Decyzje Zakładu potwierdzają wynikające z prawa obowiązki i uprawnienia w zakresie ubezpieczeń społecznych. Decyzje, które strona uważa za wadliwe, z jakiegokolwiek powodu, zaskarża do sądu przez wniesienie odwołania. Odwołanie to stanowi w istocie rzeczy - na skutek zasad procesu cywilnego - przeniesienie sprawy ubezpieczeniowej, tej sprawy, którą rozpoznał Zakład w decyzji - na drogę postępowania sądowego. Rozpoczyna się zatem etap sądowy sprawy, w której właściwy sąd powszechny wyjaśnia cały zakres okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych osądzonego roszczenia (zobowiązania). Sądy ubezpieczeń społecznych przeprowadzają w szczególności postępowanie dowodowe i to nawet z wyłączeniem "zwykłych" w procesie ograniczeń" (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233). Nie jest trafne stanowisko skarżącego, z którego wynika, że w tej spawie za dopuszczalnością i zasadnością skargi przemawia to, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy nie decyzji ostatecznej, tak jak stanowi art. 83a ust. 2 u.s.u.s., ale decyzji, od której zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, skoro z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że od każdej decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Z przedstawionych względów, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło więc z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.