II SA/Gd 371/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W.a J.o na decyzję Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga W. J. na decyzję Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych z 15 kwietnia 2021 r. utrzymującą decyzję własną z 27 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, została wniesiona w następującym stanie sprawy: W. J. wnioskiem z 22 lipca 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych o udostępnienie następujących informacji: 1. Proszę o podanie wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim w 2019 r. 2. Ile ptaków w Parku Miejskim w 2019 r. było pod opieką Działu Edukacji Przyrodniczej? Proszę o podanie liczby osobników z poszczególnych gatunków. 3. Proszę o skany wszystkich faktur za karmę z 2019 r. dla ptaków bytujących w Parku Miejskim. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ skierował do wnioskodawcy pismo z 3 sierpnia 2020 r., w którym podano informację dotyczącą ilości i gatunków ptaków przebywających pod opieką Działu Edukacji Przyrodniczej w 2019 r. oraz załączono skany wszystkich faktur z 2019 r. za pokarm dla ptaków, co stanowiło odpowiedź na punkty 2 i 3 przedmiotowego pisma. Odnośnie punktu 1 wnioskodawca został poproszony o wykazanie szczególnej istotności uzyskania informacji z punktu widzenia interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 06 sierpnia 2020 r. powielił uzasadnienie wniosku dodając, że występuje nie tylko w swoim imieniu, ale również bliżej, nieokreślonej grupy mieszkańców W. Zdaniem organu taka argumentacja nie jest wystarczająca do uzyskania informacji publicznej odnośnie wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim. Dodał organ, że część kosztów jest niemożliwa do podania, gdyż stanowi składową procentową np. obowiązków służbowych pracowników, czy też opłat za media. Decyzją nr [..] z 27 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Nieruchomości Komunalnych odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej co do punktu 1 wniosku. Dyrektor ZNK rozpatrując sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po przeprowadzeniu szczegółowych ustaleń uznał ponownie, że udostępnienie wnioskodawcy informacji (w zakresie punktu 1) wiąże się z potrzebą przeprowadzenia ich analiz, zestawień, badania treści wielu indywidualnych dokumentów co czyni zespół informacji prostych informacją przetworzoną. Udzielenie informacji przetworzonej wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę okoliczności, świadczących o tym, iż udzielenie informacji pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem pismem z 25 marca 2021 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji przetworzonej. Wnioskodawca w przekazanym w dniu 31 marca 2021 r. piśmie nie wykazał istotnego znaczenia, z punktu widzenia interesu publicznego, dla ogółu obywateli, co oznaczałoby, że żądane informacje są tak istotne dla potencjalnie dużej liczby podmiotów, że mogą mieć wpływ na funkcjonowanie określonych podmiotów publicznych, uczestników życia społecznego (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., OSK 787/10). W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń i zestawień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.06.2007 r., II SA/Wa 112/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 22.08.2007 r., II SA/Wa 1048/07). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będącą rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, wprowadza dodatkowe przesłanki ograniczania dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmowa udostępnienia, informacji publicznej przetworzonej następuje, gdy podmiot obowiązany stwierdza, że nie została w sprawie spełniona przesłanka szczególnej istotności przetworzenia dla interesu publicznego. Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej - orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art.17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 roku poz. 2176, ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) - może nastąpić dopiero, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem przed wydaniem decyzji odmownej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania tegoż interesu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. I OSK 2932/13). Wskazanie przez wnioskodawcę, że pozyskanie tej informacji jest szczególnie ważne dla "części mieszkańców W." nie stanowi wystarczającego wykazania istotności interesu publicznego. Zwłaszcza, że wniosek został podpisany jedynie przez skarżącego. W złożonej skardze jej autor zarzucił naruszenie: • art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust 1 pkt 5 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2178 t.j., dalej jako: u.i.d.p.) poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej; • art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie podlega udostępnieniu ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, podczas gdy informacja ta nie jest informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie, nie może podlegać ograniczeniu; • art. 13 ust 1 i 2 u.i.d.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określanych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej, zdaniem skarżącego, informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.; •przepisów postępowania w postaci: - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.i.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie, - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 17 ust. 2 u.i.d.p. w zakresie, w jakim pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, jeśli brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez tę samą osobę, tj. Dyrektora ZNK, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz działania w sposób budzący zaufanie i pozbawia stronę faktycznej i obiektywnej szansy zastosowania środka odwoławczego, poprzez wydanie obu decyzji przez tę samą osobę. W uzasadnieniu skargi podał skarżący, że uzasadnił istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w piśmie z 31 marca 2021 r. do organu, wskazując, że jest w W. pełnomocnikiem Fundacji A., której statutowym celem jest pomoc zwierzętom, a społecznie działa w W. od 2012 r. Jest to w dużej części działalność związana z pomocą zwierzętom i ochroną przyrody w mieście. Kierując się troską o finanse publiczne w mieście, którego jest mieszkańcem, podatnikiem i osobą działającą pro publico bono, domagał się udostępnienia powyższych informacji publicznych. Szeroko uargumentował w skardze jej autor cel ustawy o dostępie do informacji publicznej przywołując szereg orzeczeń sądów. Zanegował także skarżący stanowisko organu, że udzielenie odpowiedzi na pytanie o podanie wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim w 2019 r. wymaga wytworzenia informacji czy dokonania analiz dokumentów i zebrania informacji. Dodał, że brak jest w zaskarżonej decyzji stosownej analizy i wykazania, ze w istocie przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga szerszych działań od organu niż tylko zebranie informacji. Nadmienił skarżący, iż obie decyzje administracyjne wydane przez spółkę zostały wydane przez tę samą osobę - Dyrektora ZNK. Natomiast zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, osoba podlega wyłączeniu, jeśli brała udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej w tym przypadku decyzji, od której złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku czego została wydana decyzja, na którą została złożona niniejsza skarga. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy podlegała decyzja Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji dotyczącej podania wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim w 2019 r.. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Zarząd Nieruchomości Komunalnych jest jednostką budżetową gminy miejskiej w W., a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Również nie budzi wątpliwości żadnej ze stron sporu, że zakres wnioskowanych danych stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem w całości dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Jedynie z powołaniem się na przepis art. 3 ust. 1 u.i.d.p. stanowiącym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia czy udostępnienie informacji dotyczącej podania wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim w 2019 r. można zakwalifikować jako informację przetworzoną i uzależnić jej udostępnienie od wykazania przez stronę wnioskującą, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dostrzec tutaj należy pewną niekonsekwencję skarżącego, który wystosował wniosek do organu jako osoba fizyczna, natomiast istnienie tego kwalifikowanego interesu publicznego wiązał z własną działalnością społeczną i jako pełnomocnik fundacji zajmującej się pomocą zwierzętom. Słusznie dokonał organ rozróżnienia, że wniosek złożył skarżący we własnym imieniu, a nie w imieniu fundacji. Przechodząc do kwestii merytorycznych podkreślić należy, że w sytuacji, gdy do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie informacji przetworzonej z posiadanych informacji prostych, uruchamia się postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Orzekający organ powołując się na powyższy przepis uznał, iż informacja publiczna, której skarżący domagał się w piśmie z 22 lipca 2020 r. jest informacją przetworzoną. Jednocześnie nie stwierdził w świetle uzyskanych od skarżącego wyjaśnień, że jej uzyskanie przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Stąd też należy się odwołać do rozumienia tego pojęcia wypracowanego w orzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku NSA z 21 października 2016 r., I OSK 446/15, sumującego poglądy orzecznicze w tym zakresie, wskazano, iż informacja przetworzona to taka informacja, która: 1. w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; 2. jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; 3. jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; 4. może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące sięw posiadaniu podmiotu zobowiązanego; 5. nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; 6. której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w świetle zakresu zapytania o podanie wszystkich kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim w 2019 r. żądana informacja publiczna niewątpliwie nie jest informacja publiczną prostą. Bowiem na te koszty składa się wiele pojedynczych elementów, takich jak koszty osobowe tej opieki, koszty weterynaryjne, koszty sprzątania, karmienia czy usunięcia padłych sztuk ptaków z terenu parku. W świetle wyjaśnień organu, że czynności te wchodzą w zakres obowiązków osób, które także wykonują inne czynności, to odpowiedź na pytanie skarżącego wymaga wytworzenia informacji z dokumentów posiadanych przez organ, dokonania analizy w jakim zakresie koszty zatrudnienia można zaliczyć do kosztów utrzymania ptaków, wymaga to pewnego rodzaju oszacowania, analizy poniesionych przez organ wydatków z ewentualnym zakwalifikowaniem ich do kosztów utrzymania ptaków w Parku Miejskim. Z pewnością na podstawie prostego zebrania i zestawienia posiadanych informacji przez organ nie powstanie zakres informacji, jakiego domaga się skarżący. Słusznie podniósł skarżący w skardze, że uzasadnienie decyzji organu nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., jednak pozostaje to bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego żądane informacje publiczne stanowią informację przetworzoną, ponieważ wiąże się to z wykonaniem szeregu czynności znacznie angażujących siły oraz środki podmiotu zobowiązanego. Tak jak wskazano wnioskowane informacje to suma informacji prostych, które co prawda organ posiada, jednakże ich zgromadzenie i opracowanie oznacza powstanie nowego dokumentu wraz z nowymi jakościowo informacjami. Nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący konieczności wyłączenia Dyrektora ZNK od wydania decyzji w obu instancjach, bowiem w istocie od decyzji tegoż organu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to oznacza, że sprawa dwukrotnie jest oceniana przez ten sam organ. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Ponadto wskazać należy skarżącemu, że na mocy przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Oznacza to, że mógł skarżący pominąć etap odwoławczy w tej sprawie i wnieść skargę na decyzje wydaną w pierwszej instancji. Ustawodawca dostrzegł ułomność procedowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i umożliwił jego pominięcie i skierowanie sprawy bezpośrednio do kontroli sądowoadministracyjnej. Fakt, iż wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, zmusza organ administracji publicznej do żądania przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu udostępnienie tych informacji będzie służyć. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Niewykazanie tego interesu implikuje odmowę udostępnienia informacji publicznej, o czym zasadnie przesądził organ w wydanych decyzjach. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.