II OSK 1589/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1512/19 w sprawie ze skargi T.T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje z urzędu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1512/19 oczywistą omyłkę, w ten sposób, że każdorazowo użyte tam oznaczenie imienia skarżącego "T." zastępuje imieniem "T.". UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 1512/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w pkt. I. wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania T.T. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] , w pkt. II. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, w pkt. III. stwierdził, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w pkt. V. orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: T.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r. (nr [...] ) o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił naruszenie m.in. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezachowanie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania odwoławczego o 5 miesięcy. Domagał się stwierdzenia bezczynności organu administracji i udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na kształcenie się na studiach na terytorium RP. Nadto żądał zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz domagał się zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 10 stycznia 2019 r. złożył odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r., odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach na terytorium RP. W dniu 11 kwietnia 2019 r. złożył ponaglenie. Podkreślił, że w okresie po złożeniu odwołania zostało ono uzupełnione o nowe dokumenty, co miało miejsce w dniach 25 marca, 21 maja, 5 czerwca oraz 13 czerwca 2019 r. Akcentował, że dołączone dokumenty nie stanowiły uzupełnienia braków formalnych lub materialnych wniosku, a konieczność ich złożenia spowodowana była przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ II instancji, i związanym z tym upływem ważności wcześniej złożonych dokumentów. Podkreślił skarżący, że do dnia wniesienia skargi Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpatrzył odwołania od decyzji, nie ustosunkował się do złożonego ponaglenia, ani nie poinformował o przekazaniu ponaglenia wraz z niezbędnymi odpisami dokumentów do organu wyższego stopnia. W zakresie wniosku o zasądzenie tytułem rekompensaty sumy pieniężnej (10 tys. zł), skarga wskazywała, iż wysokość powyższej sumy odpowiada kwocie 2000 zł za każdy miesiąc bezpodstawnego przedłużania postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zasądzenie żądanej sumy pieniężnej jest uzasadnione, z uwagi na: - bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ II instancji, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; - brak możliwości wyjazdu przez skarżącego poza terytorium RP w celu odwiedzenia rodziny w Indiach; - brak możliwości zarejestrowania nowego pojazdu; - przedłużającą się niepewność dotyczącą legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; - utratę zaufania skarżącego do władzy publicznej, wobec braku uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców domagał się umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania. Domagał się nadto stwierdzenia, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenia wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ administracji zwrócił uwagę, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył w dniu 11 lipca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] 2018 r. (znak: [...] ) odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 10 stycznia 2019 r. skarżący złożył odwołanie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ I instancji w dniu 21 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji. Następnie w dniu 27 marca 2019 r. skarżący pismem z dnia 25 marca 2019 r. przedłożył do sprawy dodatkowe dokumenty, zaś pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. wniesione zostało ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w niniejszej sprawie. Jednocześnie oddzielnym pismem z tego samego dnia skarżący złożył uzupełnienie odwołania. Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie na bezczynność. Z kolei w piśmie z tej samej daty skarżący uzupełnił odwołanie. Pismem zaś z dnia 13 czerwca 2019 r. odwołanie zostało kolejny raz uzupełnione. Następnie w dniu 3 lipca 2019 r. złożona została przedmiotowa skarga na bezczynność. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] 2019 r. (znak: [...] ) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości oraz orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do dnia 31 maja 2020 r. Z uwagi na wydanie powyższej decyzji, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania stało się bezprzedmiotowe. Poza tym organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego trwało od dnia 21 stycznia 2019 r. (data wpływu odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców). Do dnia wniesienia skargi na bezczynność postępowanie trwało zatem około 5 miesięcy, a do dnia wydania rozstrzygnięcia około 6 miesięcy. Organ administracji akcentował, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie nie było możliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zajmując stanowisko względem wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ administracji podkreślił, że skarżący nie uzasadnił wniosku o przyznanie tej sumy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Przypomniał stan faktyczny sprawy akcentując, że skarżący wniósł do organu I instancji odwołanie 10 stycznia 2019 r., które wraz z aktami sprawy zostały przekazane organowi II instancji w dniu 21 stycznia 2019 r. W dniu [...] 2019 r. organ II instancji wydał decyzję o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r. i udzieleniu wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższy stan sprawy nakazywał umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Podkreślił sąd I instancji, że w rozpoznanej sprawie nie jest sporne, iż organ administracji pozostawał w bezczynności w załatwieniu odwołania skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), gdyż sam organ administracji przyznał tę okoliczność. Skarżący natomiast nie został zawiadomiony o przyczynach zwłoki, jak również o terminie załatwienia jego odwołania. To zaś nakazywało stwierdzić istnienie stanu bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Akcentował WSA w Warszawie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy bezczynność ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny zauważył WSA w Warszawie, że trudności kadrowe organu oraz znacząca ilość wpływających wniosków nie mogą - co do zasady - stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność. Niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny (przyznania od organu sumy pieniężnej) i miarkowania wysokości tych należności. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, nie uzasadnia ona potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślił WSA w Warszawie, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie sądu I instancji skarżący nie wykazał jakie realne szkody poniósł oczekując przez kilka miesięcy na uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy. Swych twierdzeń w tym zakresie nie udokumentował żadnymi dowodami. Przedstawiona zaś argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Wg sądu I instancji, trafne są w tym zakresie wywody Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarte w odpowiedzi na skargę, co czyni zbędnym ich powtarzanie. Skarżący nie podnosił też uprzednio i dotąd nie udokumentował faktu nabycia pojazdu i problemów z jego rejestracją przez brak pozytywnej decyzji w przedmiocie pobytu na terenie Polski. W zakresie tych żądań skarga została więc oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł T.T., zaskarżając wyrok ten w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II, III i IV. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 par. 1 i 2, art. 12 par. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 132 k.p.a. w zw. z art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skarga kasacyjna domagała się orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10 tys. zł, ewentualnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sadowi I instancji do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw tej skargi. W ramach tych podstaw konieczne jest skonstruowanie zarzutu odnoszącego się do przepisów prawa, które były podstawą rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanym wyroku sądu I instancji (lub jego części obejmowanej skargą kasacyjną). W ocenianej sprawie, skarga kasacyjna skierowana została przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w pkt. II, III i IV wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., tj. w zakresie stwierdzenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu spornego odwołania, przyjęcia, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenia skargi w części nieuwzględnionej. Należy jednak zauważyć, że fakt zaskarżenia skargą kasacyjną pkt. II wyroku WSA w Warszawie (stwierdzenie bezczynności organu administracji) jest o tyle niezrozumiały, że rozstrzygnięcie to uwzględnia żądanie skarżącego zawarte w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne. Powołując natomiast zarzut błędnej wykładni art. 7, 8 par. 1 i 2, art. 12 par. 1 i 2 w zw. z art. 35 par. 1, 2 i 3 oraz art. 36 par. 1 i 2 w związku z art. 132 k.p.a. w związku z art. 149 par. 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zwalczał przyjęte przez WSA w Warszawie stanowisko, że stwierdzona bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz kwestionował brak zasądzenia sumy pieniężnej (10 tys. zł). Oceniając tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę na ich wadliwą konstrukcję. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na naruszenie przez sąd I instancji ani art. 149 par. 1a p.p.s.a. ani też par. 2 tego przepisu. Te zaś przepisy były stosowane przez sąd I instancji, gdyż stanowią podstawę prawną dla możliwości przyjęcia wystąpienia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa (par. 1a) oraz dla zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej z uwagi na stwierdzony w postępowaniu sądowym stan pasywności organu administracji (par. 2). Zatem próba skutecznego podważenia stanowiska sądu I instancji w zakresie braku przyznania skarżącemu oczekiwanej sumy pieniężnej oraz zakwestionowania charakteru stwierdzanej bezczynności - powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 par. 1a oraz par. 2 p.p.s.a., czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powyższe świadczy o nieprawidłowej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej i w konsekwencji powoduje nieskuteczność podniesionego zarzutu. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni jedynie przepisu art. 149 par. 1 p.p.s.a., w powiązaniu z normami procedury administracyjnej, które nie były stosowane przed sądem administracyjnym, nie pozwala na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej w opisywanym zakresie. Niezależnie natomiast od wskazanej wadliwości konstrukcji skargi kasacyjnej, jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż zaskarżony wyrok w zakresie stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak i oddalenia skargi w pozostałym zakresie, a w tym co do żądania zasądzenia od tego organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - odpowiada prawu. Z niekwestionowanych ustaleń sądu I instancji wynika, że od dnia wpływu przedmiotowego odwołania do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie upłynęło ok. 6 miesięcy. Należy jednak zauważyć, że w toku postępowania odwoławczego, skarżący składał szereg pism i wniosków, co nie może nie zostać uwzględnione przy ocenie terminowości załatwienia sprawy i wystąpienia przesłanki do uznania rażącego naruszenia prawa. Podkreślić bowiem należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Generalnie, rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona więc miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy ma miejsce niewątpliwa oczywistość stwierdzonego uchybienia przepisom (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Uznać zatem należy, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe naruszenie". Samo więc przekroczenie terminu do rozpoznania odwołania, nie jest wystarczające do przyjęcia wskazywanej wyżej kwalifikowanej postaci tego naruszenia. Przekroczenie terminu musi być nie tylko znaczne, ale opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 25.11.2020 r., sygn. akt II OSK 1370/20). Natomiast z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż stwierdzony okres bezczynności nie jest wyjątkowo długi, a nadto, nie cechuje go szczególnie duży ciężar gatunkowy. Stwierdzona zwłoka nie była bowiem skutkiem lekceważącego podejścia organu do sprawy skarżącego ale wynikała z poważnych problemów organizacyjnych spowodowanych radykalnym wzrostem liczby załatwianych spraw. Jest to obiektywna przeszkoda, która wpływa na ocenę tego, czy w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Trafnie też sąd I instancji oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Suma ta bowiem pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że zarówno skarga, jak też oceniana obecnie skarga kasacyjna nie prezentowały argumentów i racji mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości uwzględnienia tego żądania. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu (pkt I sentencji) stosowanie do art. 184 p.p.s.a. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym każdorazowo użytego w tym wyroku oznaczenia imienia skarżącego. WSA w Warszawie omyłkowo bowiem przywołał w wyroku imię skarżącego jako "T.", podczas gdy z akt sprawy wynika (np. skarga, pełnomocnictwo), że poprawna pisownia tego imienia to "T.". Podstawą prawną sprostowania wyroku sądu I instancji był art. 156 par. 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.