II SA/Po 611/22

SENTENCJA [...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. i Z. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2022 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 07 lipca 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia 09 maja 2022 r., nr [...], znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. , gmina D. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że opisaną powyżej decyzją Wójta Gminy D. z dnia 09 maja 2022 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. . gmina D.. Zdaniem Wójta nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej również jako: "ustawa") w zakresie linii zabudowy, a planowana inwestycja będzie stanowić [...] dysonans krajobrazowy, zaburzy harmonijną całość i naruszy istniejące relacje kompozycyjno-estetyczne, a tym samym naruszy ład przestrzenny. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył M. O. podnosząc, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego nie tylko w jego wymiarach minimalnych. Odwołujący nie zgodził się również z twierdzeniem organu I instancji w zakresie tzw. drugiej linii zabudowy. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazało, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna pomija szereg działek z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...], [...] jak również działki graniczne z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach, przy czym uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinno znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienie powoduje, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w niniejszej sprawie. Przechodząc do braku spełnienia warunku w zakresie linii zabudowy Kolegium wskazało, iż z dniem 03 stycznia 2022 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia zarówno w przypadku linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, czy też szerokości elewacji frontowej dopuszcza się wyznaczenie innych wartości wskaźników jeżeli wynika to z analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Kolegium zauważyło, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie w tym zakresie zawarte w decyzji i analizie nie jest wystarczające. Finalnie Kolegium wskazało, że organ I Instancji nie rozważył możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Zdaniem organu odwoławczego obszar przyjęty do analizy – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z przepisami ustawy. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K. oraz Z. K. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie całościowej decyzji kasatoryjnej względem decyzji Wójta Gminy D. z dnia 9 maja 2022 roku, w sytuacji gdy nawet w przypadku podzielenia poglądów przedstawionych przez organ II instancji, decyzja Wójta Gminy D. z dnia 9 maja 2022 r. w podstawowym zakresie odpowiadała prawu; art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji Wójta Gminy D. odmawiającej wydania warunków zabudowy, w sytuacji której rozstrzygnięcie organ II instancji oparte jest na błędnym założeniu, że obszar analizowany powinien obejmować całe działki ewidencyjne, podczas gdy z obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 61 ust. 5a ustawy jednoznacznie wynika, że odległość ta jest wyznaczona długością frontu działki, a żaden przepis nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w każdym przypadku obszar analizowany powinien obejmować całe znajdujące się w jego obszarze działki ewidencyjne. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 października 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych, jednak ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne. I tak orzeczenie organu II instancji opierało się w pierwszej kolejności na przyjęciu, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna pomija szereg działek z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...], [...] jak również działki graniczne z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium przyjęło, że obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Drugim argumentem, który w ocenie Kolegium przemawiał za wydaniem decyzji kasacyjnej, było uznanie przez organ odwoławczy, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem jedynie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora. Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości zasad wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wykładni § 4 rozporządzenia dokonanej przez organ odwoławczy wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzona przez Kolegium wadliwość postępowania w postaci wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz brak wypowiedzenia się przez organ I instancji, co do możliwości zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślał raz jeszcze, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się co do prawidłowości wykładni przepisów rozporządzenia dokonanej przez organ II instancji. Podzielić jednak należy stanowisko Kolegium, że stwierdzone przez nie braki musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, gdyż tylko w takim wypadku zachowana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.