II OSK 1493/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/19 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie powyższego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W odniesieniu do ostatniego z warunków musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12 związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Sąd zgodził się z pełnomocnikiem skarżącego, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Jednak teza ta zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, nie wyklucza istnienia zagadnienia wstępnego. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia" wskazuje bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W niniejszej sprawie jednym z istotnych elementów stanu faktycznego jest to, czy działka, na której jest posadowiony sporny garaż posiada dostęp do drogi publicznej. Wydanie decyzji kończącej postępowanie zainicjowane przez organ I instancji bez rozstrzygnięcia tej kwestii prowadziłoby do naruszenia art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na treść § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Sąd argumentował, że z przepisu tego wynika, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Zatem prowadząc postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej organ powinien ustalić, czy działka, na której znajduje się przedmiotowy garaż posiada dostęp do drogi publicznej. Ustalenie takie nie jest jednak możliwe w sytuacji, w której przez sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej, umożliwiającej dostęp działki do drogi publicznej pozostaje bowiem otwarta. Bez zakończenia postępowania przed sądem powszechnym nie wiadomo, czy spełniony jest wymóg z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że w sytuacji gdy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej organ prowadzący postępowanie, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego bez zakończenia postępowania przed sądem powszechnym może z góry przyjąć, że wymóg wynikający z § 14 ust 1 rozporządzenia dotyczący drogi koniecznej nie został spełniony. W sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie drogi koniecznej został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie. Ewentualne ustanowienie drogi koniecznej potwierdzi bowiem, że budynek, którego dotyczyć ma legalizacja posiada dostęp do drogi publicznej. Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej przedwczesnym jest więc wyrażanie przez organ administracji definitywnego poglądu, że inwestor nie spełnił wymogu, wynikającego z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli sąd powszechny orzekłby, o ustanowieniu drogi koniecznej to uznanie przez organ, że działka, na której znajduje się sporny budynek nie posiada dostępu do drogi publicznej byłoby błędem. Organ administracji w istocie w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąłby kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej, podczas gdy kompetencja do rozstrzygnięcia tej kwestii należy do sądu powszechnego. Zaznaczyć należy, że w toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w Zawierciu o wskazanie na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej (karta nr 14 akt administracyjnych). W odpowiedzi uzyskano informację, że sprawa znajduje się obecnie u biegłego z zakresu geodezji celem wytyczenia szlaku służebności drogi koniecznej (karta nr 15 akt administracyjnych). Nadto z oznaczenia sygnatury akt tego postępowania wynika, że wniosek o ustanowienie służebności został złożony w 2017 r., a zatem wcześniej niż do organu I instancji wpłynął wniosek o zbadanie budowy legalności garażu. Te dwie okoliczności pozwalają wykluczyć, że postępowanie przed sądem powszechnym zostało wszczęte wyłącznie w celu przedłużenia postępowania. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że jedynym celem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej jest wydłużenie postępowania można uznać, że kwestia ustanowienia tej służebności ma charakter wyłącznie pozorny, a tym samym nie istnieje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że w ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W skardze kasacyjnej G. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zawierciu z dnia 19 marca 2019 r., zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne przyjęcie, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o ustanowienie drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. 2.1. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę prawną do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego postanowienia. Podstawą do zastosowania środka prawnego uchylenia postanowienia jest ustalenie przez Sąd, że w toku rozpoznania sprawy organ naruszył przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepis prawa materialnego zawiera hipotetyczny stan faktyczny, a w tym stanie faktycznym mogą być zawarte takie okoliczności faktyczne, których ustalenie należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu. 2.2. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy w postępowaniu administracyjnym jest sprawa legalności wykonanych robót budowlanych i z tym związanej procedury legalizacji. W skardze kasacyjnej wywodząc o podstawach rozpoznania sprawy legalności wykonania robót budowlanych wywodzono o tym, że miarodajny jest stan faktyczny z dnia rozstrzygania sprawy. Nie oznacza to, że elementy tego stanu faktycznego mogą być przedmiotem ustaleń, które otworzą procedurę legalizacji. Do takiego elementu stanu faktycznego należy ustalenie dostępu do drogi publicznej. Sąd wskazał na regulację § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prowadzone postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji obiektu budowlanego, na co zasadnie wskazał Sąd powołując regulację art. 49b ustawy Prawo budowlane. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy ustanowienia drogi koniecznej stanowi zagadnienie wstępne w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Stan faktyczny ustala się na datę wydania rozstrzygnięcia sprawy legalizacji obiektu budowlanego. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5