II SA/Rz 535/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat M. C. z Kancelarii Adwokackiej wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. UZASADNIENIE II SA/Rz 535/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. B. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. B. oraz jej pełnomocnika S. B. od pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 11 stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie dotyczącej zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr 13 w miejscowości H. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz wydanego postanowienia wynika, że w wyniku interwencji R. B. w sprawie zjazdu wybudowanego przez K. i F. B. z drogi powiatowej nr [...] do działki nr 13 w H., należącej obecnie do ich córki M. S. - PINB podjął czynności wyjaśniające w tej sprawie. Po przeprowadzeniu kontroli w terenie i dokonaniu wstępnych ustaleń co do stanu faktycznego - PINB pismem z dnia 11 stycznia 2011 r., nr [...] poinformował R. B., że na działkę nr ewid. 13 w miejscowości H. wykonane są dwa zjazdy z drogi powiatowej, oznaczonej nr [...] w H. Pierwszy ze zjazdów zlokalizowany w pobliżu działki nr ewid. 26/2 (własność R. B.) posiada szerokość 5,30 m i wykonany jest z kręgów betonowych o średnicy Ø 40 cm ułożonych w rowie przydrożnym. Nawierzchnię zjazdu tworzy ubita ziemia częściowo porośnięta trawą. W odległości około 12,0 m od w/w zjazdu w kierunku zachodnim zlokalizowany jest drugi zjazd, który wykonany jest również z kręgów betonowych ułożonych w rowie przydrożnym na odcinku 5,70 m. Wlot i wylot kręgów zakończony jest betonowymi ściankami czołowymi. Nawierzchnia zjazdu w większości jest asfaltowa, w części betonowa. Ustalono, że wyżej opisane zjazdy istnieją od wielu lat, a ich lokalizacja nie obejmuje własności działki R B. Reasumując organ poinformował, że o dalszych ustaleniach i ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie w/w zjazdów, R. B. nie będzie informowana z uwagi na brak przymiotu strony. Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. R. B. oraz działający w jej pełnomocnik S. B. wnieśli do WINB odwołanie od w/w pisma PINB z dnia 11 stycznia 2011 r., podnosząc, że "odwołuje się od tego pisma bo nie wie co to jest, czy to jest decyzja, czy postanowienie PINB". Podnieśli, że organ nadzoru budowlanego działa bezprawnie, wykluczając ich jako strony w sprawie. Zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 75, 77, 78, 80 i 84 k.p.a. Kolejnym pismem z dnia 17 lutego 2011 r. R. B. i jej pełnomocnik przedstawili dodatkowe zarzuty skierowane przeciwko organowi I instancji w sprawie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr 13 w miejscowości H. Oba pisma zawierały wniosek o wyłączenie PINB od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a., który został rozpatrzony i załatwiony odrębnym postanowieniem. WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., opisanym na wstępie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. B. od pisma wyjaśniającego PINB z dnia 11 stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie dotyczącej zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr 13 w miejscowości H. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że pismo PINB z dnia 11 stycznia 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, w związku z tym od w/w pisma nie przysługują środki zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia. Wyjaśnił, że odwołanie przysługuje stronie postępowania tylko i wyłącznie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Natomiast zaskarżone pismo z dnia 11 stycznia 2011 r. nie nosi cech i formy decyzji administracyjnej, nie zawiera też wymaganych elementów, charakterystycznych dla każdego aktu administracyjnego w postaci decyzji. Nadmienił, że odwołanie jest niedopuszczalne m.in. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Konkludując organ odwłóczy stwierdził, że odwołanie R. B. oraz jej pełnomocnika od wyżej opisanego pisma wyjaśniającego PINB z dnia 11 stycznia 2011 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu prawa, stąd sprawa dotycząca zjazdu nie podlega dotychczas załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W skardze R. B., reprezentowana przez pełnomocnika S. B., powtórzyła zarzut, że organ I instancji wyłączył ją i jej pełnomocnika, jako strony w niniejszej sprawie. Opisała szereg postępowań jakie są prowadzone przed różnymi organami i instytucjami z jej udziałem. Zarzuciła brak ustalenia stanu faktycznego, naruszenie art. 75, 77, 84, 85, 78 k.p.a. oraz pozbawienie udziału przy przeprowadzeniu kontroli w terenie. Reasumując skarżąca wniosła o możliwość przywrócenia jej udziału jako strony w postępowaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowanego mający siedzibę poza R. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowania: przygotowawcze w sprawie gróźb karalnych, podrobienia podpisu oraz złośliwego nękania na szkodę R. B., pod. sygn. [...], cywilne ochronę własności nieruchomości oznaczone jako działka nr 26/2 w H., a także w sprawie, która toczy się przed Starostą [...] i dotyczy kwestionowanej przez Nią mapy. Sąd oddalił powyższy wniosek nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia w przepisach art. 124 ani 125 P.p.s.a. Zgodnie z art. 124 § 1. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu: _@POCZ@__@KON@_ 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3 (§ 3 stanowi, że nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego); _@POCZ@__@KON@_ 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu; _@POCZ@__@KON@_ 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; _@POCZ@__@KON@_ 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej; _@POCZ@__@KON@_ 6) w przypadku, o którym mowa w art. 56 (wniesienie skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania). Według art. 125 § 1. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: _@POCZ@__@KON@_ 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym; _@POCZ@__@KON@_ 2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej; _@POCZ@__@KON@_ 3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu; _@POCZ@__@KON@_ 4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście. _@POCZ@__@KON@_ W ocenie Sądu w szczególności nie zachodzi przesłanka określona w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skoro rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej w żadnej mierze nie zależy od któregokolwiek ze wskazanych w w/w piśmie postępowań. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia mając na uwadze stan rzeczy z chwili jego wydania. WINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Bezsporny pozostaje przedstawiony na wstępie stan faktyczny, który tut. Sąd przyjmuje za własne ustalenia. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie czy B. B. posiada, czy też nie posiada przymiotu strony postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Ocena taka wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W ocenie Sądu WINB prawidłowo ocenił, że pismo z dnia 11 stycznia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną, nie jest bowiem rozstrzygnięciem sprawy, której "zaczątkiem" stało się pismo skarżącej informujące o wykonaniu bez wszczynania wymaganych w takich sytuacjach procedur administracyjnych, dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] do działki ewidencyjnej nr 13 położonej w H. W istocie pismo PINB z dnia 11 stycznia 2011 r. ma jedynie informacyjny charakter. Organ I instancji poinformował skarżącą o czynnościach, które podjął na skutek jej pisma. Poinformował także, że wobec ustalenia, iż żaden ze zjazdów nie dotyczy nieruchomości, które stanowiłyby przedmiot jej prawa własności, nie posiada Ona przymiotu strony. Stan prawny obowiązujący w dacie złożenia "odwołania" przez skarżącą (stwierdzenie to oczywiście dotyczy także Jej pełnomocnika) nie dawał żadnych proceduralnych możliwości zaskarżenia tego pisma. Brak podstaw do stwierdzenia, że powyższe pismo jest decyzją administracyjną nie tylko dlatego, że nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu, ale także nie nosi ono żadnych cech charakterystycznych dla takiego aktu, nie wspominając już o wymogach formalnych, choć ta akurat kwestia ma drugorzędne znaczenie. Żaden przepis prawa nie dopuszczał także możliwości zaskarżenia pisma o takiej treści ani odwołaniem ani innym środkiem. W tych okolicznościach prawidłowo i zasadnie organ II instancji stwierdził w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Także WINB nie zajmował się w ogóle okolicznością czy skarżąca jest czy nie jest stroną postępowania. Podkreślił w postanowieniu, że niedopuszczalność odwołania zachodzi z przyczyn przedmiotowych. Nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym stanowi przesłankę negatywną, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Przepis art. 134 k.p.a. jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną mającą charakter związany, co nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. uzasadnienia niepublikowanych wyroków NSA z dnia 30.12.1998 r., sygn. IV SA 2294/96 oraz z 29.01.1997 r. sygn. akt I SA/Gd 1482/96, a także Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Wydanie III teza 10 do art. 134). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, stąd brak było podstaw do jego uchylenia. Dlatego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi – adwokatowi z urzędu niepokrytych w całości ani w części kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 c w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 z późn. zm.).