II SA/Łd 707/20

SENTENCJA Dnia 4 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału w nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. dc UZASADNIENIE Miasto P. zaskarżyło do sądu administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału w nieruchomości. Strona skarżąca uzasadniła interes prawy tym, że jest ona beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a więc ustalenie opłaty na poziomie jak w skarżonej decyzji prowadzi do uszczuplenia jej dochodów. Podstawą prawną interesu prawnego strony do wniesienia skargi jest art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) oraz wydana na tej podstawie uchwała Rady Miasta P. nr [...] z 19 grudnia 2018 r. (§1, §2 i § 3) – Dz. Urz. Województwa [...] z 9 stycznia 2019 r. poz. [...] – uchwała Rady Miasta P. nr [...] z 27 lutego 2019 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 20 marca 2019 r., poz. [...]) oraz uchwała Rady Miasta P. [...] z 26 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Województwa [...] o z 18 marca 2020 r., poz. [...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. orzekł, że należna jednorazowa opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału w nieruchomości położonej przy ul. A w P. oznaczonej jako działka nr 410/5, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], wynosi 1238,88 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J.J., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło w całości ww. decyzję organu I instancji i ustaliło J. J. jednorazową opłatę w kwocie 30,97 zł (uwzględniając bonifikatę w wysokości 99 %). Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie legitymowanego podmiotu. Następnie Kolegium odwołało się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynikało, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy ten sam podmiot – gmina (jej organ) – raz występuje w sprawie jako organ wykonujący swoje władztwo, a raz jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie Miasto P. nie występowało w charakterze strony i nie było adresatem decyzji, lecz przeciwnie jego organ (Prezydent Miasta P.) działał jako organ administracji w I instancji. Tym samym podmiot ten nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie zmienia tego podnoszona w skardze okoliczność, że Miasto P. jest beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ta okoliczność nie decyduje o istnieniu legitymacji procesowej do wniesienia przez Prezydenta Miasta P. skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w przedmiocie opłaty za przekształcenie. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Miasta P. podlega odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143, uw. 3). W kontrolowanej sprawie Miasto P. nie występowało w charakterze strony, ale w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Jak słusznie zauważyło Kolegium w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonują funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego w myśl przepisu art. 28 K.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując gmina nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14; z 20 stycznia 2011 r. - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, jest zgodna z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P., wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Wobec tego zarówno gmina Miasto P., jak i będący jej organem Prezydent, w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., nie posiadają uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Tym samym skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. dc