I OSK 648/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 w sprawie ze skargi M. M.-M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 648/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1987/10 w sprawie ze skargi M. M. – M., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Minister Infrastruktury powyższą decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] wskazującej, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...], stanowiąca własność spadkobierców J. R., przeszła z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa. Przedstawiając przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie podał, że M. M. – M. wnioskiem z dnia [...] listopada 1999 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r., zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z dnia [...] maja 1958 r. W dalszej części uzasadnienia minister przedstawił przebieg postępowania, dotyczącego kolejnego wniosku M. M. – M. z dnia [...] października 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. Następnie wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. M. M. – M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r., zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu podał, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nie jest obarczona żadną wadą, enumeratywnie wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. i w dalszej części wyjaśnił, że Prezes w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. prawidłowo uznał, iż "decyzja" Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r., mimo nazwy, nie posiada waloru decyzji administracyjnej. Przedmiotowy akt nie rozstrzygał bowiem żadnej sprawy administracyjnej, a stanowił jedynie oświadczenie organu, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] została przejęta w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. R.P. z 1946 r., Nr 13, poz. 87), wydanym w związku z ubieganiem się o zwrot nieruchomości. Przejście mienia na własność Skarbu Państwa zgodnie z powyższym następowało z mocy samego prawa (art. 2 ust. 1) i żaden przepis nie przewidywał stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa danego mienia w drodze deklaratywnej decyzji administracyjnej. Tryb dekretu przewidywał natomiast sądową kontrolę wniosków okręgowych urzędów likwidacyjnych. Przejęcie podlegało zatem jedynie ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 6 dekretu, przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów niniejszego dekretu podlega ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego okręgowego urzędu likwidacyjnego. Zatem przywołany przepis nie przewidywał wydania w wyżej wymienionym wypadku jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Wyjaśnił ponadto, że w orzecznictwie sądowym (np. postanowienie SN z dnia 24.01.1973 r. sygn. akt I CR 59/73) akty wydawane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b powyższego dekretu, nazywane były zaświadczeniami. Dlatego "decyzja" Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. mimo formalnej nazwy nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera władczego rozstrzygnięcia sprawy, tylko informuje stronę o zaistnieniu określonych skutków prawnych z mocy samego prawa. Organ wyjaśnił dodatkowo, że jedyną możliwą drogą postępowania mającą na celu wyeliminowanie, jak twierdzi wnioskodawca, stanu niezgodnego z prawem jest droga postępowania cywilnego, a nie administracyjny tryb nadzoru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzji Prezesa z dnia [...] czerwca 2000 r., – art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z zasadą, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, – art. 104 § 1 K.p.a. wskazującego, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast w obszernym uzasadnieniu stwierdziła m.in., że dekret z dnia 14 maja 1958 r. jest jak najbardziej decyzją administracyjną, ponieważ posiada rozstrzygnięcie skutkujące następstwem prawnym, wydany został przez organ administracji publicznej i skierowany do stron. O tym bowiem, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Ponadto skoro żaden przepis dekretu nie przewidywał stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa danego mienia w drodze decyzji, to świadczy to o tym, że "decyzja" z dnia [...] maja 1958 r. została wydana bez podstawy prawnej i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej części zakwestionowała również stanowisko organu, że tryb dekretu przewidywał jedynie sądową kontrolę wniosków okręgowych urzędów likwidacyjnych o wpis przejścia własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa w księgach wieczystych. Zdaniem skarżącej niewątpliwie sąd wieczystoksięgowy wpisał przejście własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej, biorąc za podstawę decyzję administracyjną z dnia [...] maja 1958 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że po pierwsze zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W dalszej części podkreślono, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Organy – zdaniem Sądu – prawidłowo uznały, że decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a., bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo uznał, że pomimo użycia słowa "decyzja", akt administracyjny z dnia [...] maja 1958 r. nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, a jedynie był oświadczeniem organu administracji, które wraz z wnioskiem o wpisanie prawa własności podlegało ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej. Ta interpretacja aktu z dnia [...] maja 1958 r. znajduje potwierdzenie w jego treści. I tak, Prezydium Rady Narodowej miasta P. "zawiadamia, że nieruchomość położona w P. przy [...] nr [...], stanowiąca własność spadkobierców J. R., przeszła z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa". Zatem analiza powyższej treści wskazuje na to, że akt ten nie posiada przymiotów koniecznych decyzji administracyjnej. Co więcej, w uzasadnieniu aktu jego adresat został prawidłowo pouczony, że jeżeli nie zgadza się z decyzją, "w ciągu 3 miesięcy od jej doręczenia może dochodzić ewentualnych roszczeń w trybie postępowania sądowego". Z brzmienia art. 156 § 1 k.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Dlatego też w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Samo nazwanie aktu z dnia [...] maja 1958 r. "decyzją" upoważniało Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do dokonania w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 oceny, że powyższy akt nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji do uznania, iż organy administracji nie mają kompetencji do orzekania w tych sprawach. Brak jest zatem naruszenia prawa, które można by nazwać "rażącym", a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. Od powyższego wyroku w całości, skargę kasacyjną wniosła M. M. – M. zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj.: a) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. uchylającej decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2000 r. i umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydział Finansowy Dział Dochodów Państwowych z dnia [...] maja 1958 r., [...] oraz decyzji administracyjnej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r. odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1958 r.; b) naruszenie art. 2 Dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U z 1946 r. Nr 13, poz. 87) poprzez błędne przyjęcie, iż w stosunku do spadkobierców J. R., właścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zaistniały przesłanki wymienione taksatywnie w Dekrecie skutkujące decyzją o przejściu z mocy prawa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa; c) naruszenie § 6 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62 poz. 485) poprzez błędne przyjęcie, iż urzędy te były wyłącznie upoważnione do uznania nieruchomości za majątek poniemiecki; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 podpunkt a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego i przyjęcie, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 1958 r. nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas, gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a tym samym stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanych w jej następstwie, o których mowa w pkt. 1 a) powyżej; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do treści aktu - decyzji, która w sposób oczywisty stanowi decyzję, pozostającą w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, a poza tym żadna część zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanych w jej następstwie, o których mowa w pkt. 1 a) powyżej nie może korzystać z domniemania prawidłowości; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska wyrażonego w pismach skarżącej oraz brak oceny prawnej zarzutów podniesionych w skardze, a ponadto brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia; d) art. 133§ 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, brak merytorycznego zbadania sprawy oraz zawężenie wyjaśnienia wyrażonego przez Sąd stanowiska tylko do części zarzutów podniesionych w skardze; W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast w uzasadnieniu podano, że uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegało na błędnej ocenie, iż akt z dnia 14 maja 1958 r. nie ma waloru decyzji, bowiem nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej i bez znaczenia dla Sądu pozostał fakt, iż to rzekome oświadczenie wywołało skutki prawne, które mogą być wynikiem jedynie wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jest niekwestionowanym faktem wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, który jednak przekroczył granice władztwa administracyjnego, ponieważ nie był uprawniony do orzekania o kwestiach własności spornej nieruchomości. Decyzja z 1958 r. została wprowadzona do obrotu prawnego i egzystuje w nim od pięćdziesięciu lat wywołując negatywne skutki dla skarżącej. Niezrozumiałym jest więc twierdzenie, że akt ten nie ma charakteru decyzji, ponieważ posiada rozstrzygnięcie skutkujące następstwem prawnym – abstrahując od jego prawidłowości – która wydana została przez organ administracji publicznej i skierowana do stron. O tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę, jak również skutki prawne, które akt ten wywołuje. Taki błąd w ustaleniach faktycznych w konsekwencji sprawił, iż Sąd nie zbadał treści decyzji z dnia 14 maja 1958 r. i pozostawił w obrocie prawnym akt wywołujący skutki prawne, ale wydany bez podstawy prawnej. W dalszej części wskazała, iż istota sporu sprowadza się do oceny, czy Prezydium Rady Narodowej miasta P. było uprawnione do wydania decyzji z dnia [...] maja 1958 r. stwierdzającej, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, biorąc za podstawę przepisy Dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zgodnie z art. 2 tegoż dekretu z dnia 6 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i niemieckich, z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa przeszły nieruchomości stanowiące własność: a) Rzeszy Niemieckiej i b. WM Gdańska, b) obywateli Rzeszy Niemieckiej i b. WM Gdańska, z wyłączeniem osób narodowości polskiej oraz innej przez Niemców prześladowanej, c) niemieckich i gdańskich niepublicznych osób prawnych, definicja tych podmiotów zawarta It w § 2 powołanego rozporządzenia z 21.05.1946 r., d) spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską za które uznano spółki, w których obywatele niemieccy (gdańscy) mieli decydujący wpływ na zarząd lub działalność przedsiębiorstwa, co oznacza poza udziałem w jego organach, zależność w zakresie kredytu, dostawy surowców, własności patentów i licencji (§ 3 rozporządzenia z 21.05.1946 r.), e) osób zbiegłych do nieprzyjaciela, f) niemieckich i gdańskich osób prawa publicznego. Dekret nie przewidział wydania w tym przedmiocie deklaratoryjnych decyzji administracyjnych, co oznacza, iż organ wydający decyzję w tym przedmiocie, nie posiadał kompetencji do jej wydania. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62 poz. 485), urzędy te były wyłącznie upoważnione do uznania nieruchomości za majątek poniemiecki. Ustalenie te miały jednak charakter faktyczny i nie naruszały uprawnień osób zainteresowanych do dochodzenia swych roszczeń w drodze sądowej. Tym samym zarówno urzędy likwidacyjne, jak i wydziały finansowe prezydiów rad narodowych nie miały kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. (M. P. Nr A-28, poz.358), kompetencje zlikwidowanych urzędów przejęły Wydziały Finansowe Prezydiów Rad Narodowych. Nie kwestionując zasad funkcjonowania samego dekretu z 1946 r. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż treść wydanej decyzji w 1958 r. w sposób oczywisty świadczy o tym, iż w stosunku do właścicielki nieruchomości poznańskiej nie było absolutnie żadnych podstaw prawnych, ani przesłanek wymienionych taksatywnie w dekrecie. Jest okolicznością w sprawie bezsporną, że właścicielka nieruchomości w 1958 r. była obywatelka polską, co wykluczało stosowanie wobec niej dekretu, który jest jedynym aktem powołanym w decyzji o przejściu z mocy prawa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa. Skoro podstawa prawna przywołanej decyzji nie istnieje, nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja wydana bez nieistniejącej podstawy prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1396/06, Lex nr 315975). W szczególności brak podstawy prawnej występuje, gdy decyzję administracyjną wydano w sferze stosunków cywilnoprawnych, a także, gdy oparto się na przepisach materialnych, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie (por. H. Poleszak, "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA", NP 1984, nr 1, s. 22-23). Aktem administracyjnym jest właśnie decyzja, którą zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., wydaje organ rozstrzygając w sprawie. Art. 107 k.p.a. określa elementy, jakie powinna zawierać każda decyzja administracyjna. "Nie oznacza to jednak, że niezachowanie wymagań formalnych pozbawia rozstrzygnięcie sprawy charakteru decyzji, jeśli zawiera co najmniej oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Będzie ono wywoływać skutki materialno prawne oraz może być poddane kontroli sądu administracyjnego" (Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot T. Woś, LexisNexis, Warszawa 2007, wyrok NSA z dnia 20 VII 1981 r. SA 1163/81). Takie właśnie zapisy zawierała decyzja z dnia 14 maja 1958 r. W orzecznictwie administracyjnym decyzje występują wcale nierzadko – jak świadczy orzecznictwo NSA – pod postacią "pism" , "zaświadczeń" ( "poświadczeń" ) "zawiadomień" itp., a więc z pozoru aktów nie mających charakteru decyzji, o których mówi art. 104 i in. przepisy kodeksu administracyjnego. Czasem dzieje się to z braku odpowiedniej wiedzy, czasem zaś z chęci "ukrycia" decyzji. (Z. Janowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Warszawa 1996 Wydawnictwa Prawnicze PWN). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co podziela również Sąd Najwyższy, idzie od początku w kierunku rozszerzającej, niż zwężającej wykładni pojęcia decyzji (S. Zawadzki, J. Świątkiewicz, Z doświadczeń NSA, Państwo i Prawo, 1981 r.). W orzecznictwie NSA i SN przyjmuje się zatem, że w razie wątpliwości, załatwienie sprawy administracyjnej przez dany organ powinno nastąpić w formie decyzji i że z kolei w razie wątpliwości co do charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, należy go uznać za decyzję. Takie stanowisko wzmacnia ochronę prawną strony w obydwóch postępowaniach (tzn. postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym) oraz pozwala na uruchomienie kontroli sądowo – administracyjnej. W świetle bowiem uznania, iż decyzja z [...] maja 1958 r. nie jest właśnie decyzją, strona zostaje pozbawiona możliwości poddania tego aktu, który niewątpliwie pozbawiał ją praw do nieruchomości, kontroli administracyjnej. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93, o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Uzasadniając natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie wskazała, iż WSA wbrew przepisom p.p.s.a., w tym art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. przyjął, iż nie bada sprawy merytorycznie, nie bada na nowo zebranego materiału dowodowego i nie ocenia ponownie wszystkich zarzutów strony. Takie stanowisko WSA przeczy istocie postępowania pierwszoinstancyjnego przed sądem administracyjnym i nie do przyjęcia jest pogląd Sądu w tym zakresie, wyrażony w zaskarżonym wyroku. W tymże wyroku Sąd w ogóle nie zajął się oceną materiału dowodowego, pominął całkowicie fakt dokumentu wywołującego skutki prawne, mimo iż ocena tego dokumentu winna stanowić trzon prowadzonego postępowania sądowo – administracyjnego. Błąd w ustaleniach faktycznych Sądu, iż decyzja z dnia [...] maja 1958 r. nie jest decyzją administracyjną oraz ograniczenie się tylko i wyłącznie do takiego stanowiska w konsekwencji sprawił, iż WSA nie zbadał treści decyzji z dnia [...] maja 1958 r. i pozostawił w obrocie prawnym akt wywołujący skutki prawne, ale wydany z rażącym naruszeniem prawa, wbrew dyspozycji art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 podpunkt a i c p.p.s.a. W wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 1280/10 sąd wskazał wyraźnie, iż sądy administracyjne dokonują kontroli administracji z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. J. R. zmarła w roku 1944, a więc przed wejściem w życie dekretu, a w chwili jego obowiązywania właścicielką nieruchomości, była jej spadkobierczyni M. R. legitymująca się obywatelstwem polskim. Nieruchomość nie mogła więc przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, ponieważ nie było takiej podstawy prawnej. W związku z tym wydana decyzja z dnia [...] maja 1958 r., wywołująca daleko idące negatywne skutki prawne dla skarżącej, nie powinna się ostać. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto, że przyjęta przez WSA interpretacja stanu faktycznego sprawy wypacza sens postępowania o stwierdzenie nieważności poprzez uznawanie, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja w istocie nią nie jest, bo nie mogła rozstrzygać danej sprawy. Takie stanowisko sprawia, iż w obrocie prawnym pozostaje akt wywołujący negatywne skutki prawne dla strony, a jednocześnie zamyka stronie możliwość dochodzenia jej praw. Jednocześnie WSA nie wskazał również w uzasadnieniu skarżącego wyroku podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak również nie odniósł się w ogóle do stanowiska wyrażonego w pismach skarżącej, które szczegółowo przedstawiono w pkt. I powyżej, czym naruszył normę wynikającą z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd wyraźnie wskazał, iż ,,postępowanie takie nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony". Sąd stwierdził również, iż, "podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania". Skarżąca kasacyjnie podała, iż o nic innego strona nie wnosiła. W jej ocenie Sąd I instancji potwierdza jej stanowisko, iż interpretacja treści aktu administracyjnego – decyzji winna być ścisła, przy czym sam nie przeprowadził odpowiedniego postępowania, żeby ten akt odpowiednio przeanalizować. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkuje właśnie możliwością merytorycznego rozpoznania przez Sąd sprawy (np. II SAB/01 79/10 – postanowienie WSA w Olsztynie z 6 października 2010 r. II SA/Go 694/10, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 września 2010 r.). Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie świadczy również o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu administracyjnego oraz o nie dołożeniu należytej staranności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd dokonał analizy zarzutów ze skargi, a wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Z uzasadnienia natomiast skarżonego wyroku wynika w sposób oczywisty, iż Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, nie przeanalizował ich, ani nie rozpatrzył w należyty wszechstronny sposób materiału dowodowego w sprawie, a fakt ten nie wynika z analizy uzasadnienia, lecz wprost z treści zapisów uzasadnienia. Jak już przytaczano, Sąd wyraźnie wskazał, iż ,,postępowanie takie nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony". Sąd stwierdził również, iż podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania". Należy podkreślić, iż o nic innego strona skarżąca nie wnosiła. Sąd potwierdza takie stanowisko skarżącej, iż interpretacja treści aktu administracyjnego - decyzji winna być ścisła, przy czym sam nie przeprowadził odpowiedniego postępowania, żeby ten akt odpowiednio przeanalizować. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkuje właśnie możliwością merytorycznego rozpoznania przez Sąd sprawy (np. II SAB/01 79/10 – postanowienie WSA w Olsztynie z 06 października 2010 r., II SA/Go 694/10 – postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 września 2010 r.). Powyższe świadczy również o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu administracyjnego oraz o nie dołożeniu należytej staranności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podkreślając, że będąca przedmiotem badania decyzja Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, albowiem nie wywołała żadnych skutków prawnych co do przejścia prawa własności nieruchomości i była ona jedynie oświadczeniem organu administracyjnego. W związku z powyższym rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. polegający na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, oddalił skargę i nie wyszedł poza jej granice nie kontrolując dokumentu z 14 maja 1958 r. zwanego "decyzją". Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że wyżej wskazana "decyzja" nie była przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowadministracyjnym, natomiast sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanego dokumentu z 1958 r. W sprawie tej organ nie rozstrzyga co do istoty sprawy, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności tego dokumentu. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z kwalifikowaną, ciężką wadą przewidzianą przepisami art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), a wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258). Zatem w rozpoznawanej sprawie organy weryfikowały, czy dokument z dnia [...] maja 1958 r. zwany decyzją, jest dotknięty kwalifikowaną wadą nieważności co słusznie ustalił Sąd pierwszej instancji. Podobnie nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia do stanowiska skarżącej wyrażonego w pismach i skardze. Przede wszystkim należy wytknąć, iż zarzut ten jest w części niezrozumiały, albowiem przed wydaniem przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, jedynym pismem procesowym skarżącej była jej skarga. W jej treści skarżąca zawarła tezę, że istotą sporu w sprawie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] sprowadza się do oceny, czy Prezydium Rady Narodowej m. P. było uprawnione do wydania "decyzji z dnia [...] maja 1958 r.", a następnie przytoczyła szeroką argumentację merytoryczną w tej kwestii. Tymczasem istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co słusznie ustalił Sąd pierwszej instancji i prawidłowo w tym kierunku przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie zarzucając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na wadliwych ustaleniach faktycznych i odniósł się tylko do część zarzutów skargi. Należy wskazać, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wystarczający do oceny decyzji Ministra Infrastruktury. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził swój pogląd, odnosząc się do zarzutów skargi i zajmując stanowisko w sprawie charakteru pisma z dnia [...] maja 1958 r. zwanego decyzją, mimo iż nie było to przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Brak jest również podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazane w sprawie przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim ponownie należy skarżącej kasacyjnie przypomnieć, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należało w niniejszej sprawie odnieść do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Zarówno Minister Infrastruktury jak i Sąd zasadnie nie dopatrzyli się w niej kwalifikowanych wad prawnych. Również ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej, oprócz zastrzeżeń co do "decyzji" z dnia [...] maja 1958 r., nie wskazano wad wskazanej wyżej decyzji, które obligowałyby Ministra Infrastruktury do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 Dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U z 1946 r. Nr 13, poz. 87) poprzez błędne przyjęcie, iż w stosunku do spadkobierców J. R., właścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zaistniały przesłanki wymienione taksatywnie w Dekrecie skutkujące decyzją o przejściu z mocy prawa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa oraz naruszenie § 6 Rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62 poz. 485) poprzez błędne przyjęcie, iż urzędy te były wyłącznie upoważnione do uznania nieruchomości za majątek poniemiecki należy ponownie podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kontrolował w rozpoznawanej sprawie tzw. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. nr [...], a zatem nie mógł dokonać niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyżej przytoczonych przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.