II SAB/Lu 87/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku J. M. z dnia 19 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu do załatwienia wniosku J. M. z dnia 19 czerwca 2022 r.; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2022 r., przesłanym drogą elektroniczną, J. M. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu o udostępnienie informacji dotyczącej stanu realizacji planowanego terminu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu dla drogi 3202L. Pismem z dnia 19 lipca 2022 r., przesłanym w dniu 20 lipca 2022 r. drogą elektroniczną, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu poinformował, że stała organizacja ruchu drogowego dla drogi powiatowej nr 3202L została wprowadzona od dnia 17 czerwca 2022 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu odnośnie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2022 r. wniósł J. M.. Skarga wpłynęła do organu w dniu 20 lipca 2022 r. Zarzucił w niej organowi, że pozostając w bezczynności naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Mając na uwadze te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 19 czerwca 2022 r. dotyczącego udzielenia informacji na temat stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu dla drogi 3202L oraz o zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę J. M. wyjaśnił, że za pomocą platformy epuap 19 czerwca 2022 r. złożył do Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu wniosek o informację na temat stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu dla drogi 3202L. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 UDIP, jak również do dnia sporządzenia skargi Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu nie udostępnił informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 4 lipca 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że organizacja ruchu stanowi informację publiczną. W związku z tym stan wdrożenia projektu organizacji ruchu również stanowi taką informację i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w UDIP. Bezspornym jest również, że Zarząd Dróg Powiatowych w Zamościu jest jednostką odpowiedzialną za zarządzanie drogami powiatowymi, a co za tym idzie za wdrażanie zmian organizacji ruchu na tych drogach. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o stwierdzenie, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania i przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu lub jego pełnomocnika wyjaśnił, że udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, którą wysłał na jego adres mailowy w dniu 20 lipca 2022r. Zwłoka w udostępnieniu wnioskowanej informacji była niezamierzona bowiem wynikała z mylnej kwalifikacji pisma, do którego przyjęto termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo mylnie uznano za podanie strony, bowiem skarżący nie wskazał w treści wniosku, że opiera go na przepisach o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo w okresie od 22 kwietnia do 15 lipca 2022 r. w Zarządzie Dróg Powiatowych w Zamościu odbywała się kontrola Najwyższej Izby Kontroli dotycząca utrzymania i ochrony obiektów inżynierskich w sieci dróg samorządowych administrowanych przez zarząd dróg, która absorbowała konieczność poświęcenia znacznej ilości godzin czasu pracy w związku z przygotowywaniem materiałów związanych z kontrolą. Organ wyjaśnił również, że skarżący wielokrotnie zwracał się do Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu z wnioskami o udzielenie informacji publicznych, na które organ zawsze udzielał mu odpowiedzi. W ocenie organu w tym stanie rzeczy bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ mylnie zakwalifikowano przesłane do niego pismo utożsamiając je z podaniem a nie wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rację ma skarżący twierdząc, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2022 r. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przez stan bezczynności rozumie sytuację, gdy określny podmiot, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest wówczas doprowadzenie do wydania przez niego aktu lub podjęcia czynności, jednakże, co jasne, bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. W sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do formacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej zwana "u.d.i.p."), sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Uważa się, że bezczynność w takiej sprawie ma miejsce wtedy, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2). Skład orzekający nie ma wątpliwości, że stan wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Przepis ten służy uzyskaniu informacji, na jakim etapie znajduje się określone postępowanie przed organem, wskazania liczby prowadzonych spraw oraz zasad określania kolejności rozpatrywania spraw toczących się przez organem, a także informacji o fakcie wydania bądź nie rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej, orzeczenia) przez organ. Stosownie do unormowania § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 784) podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. W myśl § 4 ust. 3 pkt 1 i § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. zarządcy dróg publicznych zostali zaliczeni do podmiotów uprawnionych do sporządzania i przedstawiania do zatwierdzenia projektów organizacji ruchu na drodze, a także do wyrażania opinii na temat projektów organizacji ruchu przedłożonych do zatwierdzenia przez inne umocowane do tego podmioty. Projekt organizacji ruchu jest dokumentacją sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ nim zarządzający. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że projekt organizacji ruchu to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 34/16 i z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 5/21; wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 27/11 i z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 7/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/11; wyroki WSA w Lublinie: z dnia 25 litego 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 1/21 i z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/21 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro projekt organizacji ruchu stanowi dokument zawierający informację publiczną to informacja o przebiegu postępowania przedmiotem którego jest wdrożenie zatwierdzonych postanowień tego projektu również stanowi informację publiczną. W ocenie składu orzekającego bezsporne jest też, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie zarządcy drogi definiuje art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej powoływana jako "u.d.p."), mówiący, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, według art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. są dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, przy czym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). Droga powiatowa nr 3202L położona jest poza granicami miasta zatem jej zarządcą jako drogi publicznej jest Zarząd Powiatu Zamojskiego reprezentowany przez Starostę Powiatu Zamojskiego. Stosownie bowiem do unormowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526) starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Przepis art. 21 ust. 1 u.d.p. dopuszcza możliwość wykonywania przez zarządcę (o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 czyli i starostę) jego obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W Zamościu taka jednostka organizacyjna została utworzona: Zarząd Dróg Powiatowych w Zamościu. Powołana została uchwałą Nr v/5/99 Rady Powiatu Zamojskiego z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą Zarząd Dróg Powiatowych w Zamościu. Zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały Zarząd Dróg Powiatowych jest powiatową jednostką budżetową zarządzającą drogami, w stosunku do których funkcję zarządcy dróg sprawuje Zarząd Powiatu Zamojskiego. Uchwałą nr XXIII/274/2021 Rady Powiatu w Zamościu z dnia 29 września 2021 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Powiatowych w Zamościu wprowadzony została Statut Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu, który w § 6 pkt 1 stanowi, że Zarządem Dróg Powiatowych w Zamościu kieruje oraz reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor, którego zatrudnia i zwalnia Zarząd Powiatu. Zatem Zarząd Dróg Powiatowych w Zamościu sprawuje zarząd będąc reprezentowanym na zewnątrz przez dyrektora kierującego jego działalnością. Z przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zarządca nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem. Oznacza to, że z chwilą utworzenia zarządu, zarządca nie traci przymiotu zarządcy. Jak wskazuje bowiem zdanie 2 ust. 1 art. 21 u.d.p., w przypadku nieutworzenia zarządu, zadania zarządu wykonuje zarządca. Zarząd drogi jest zatem jednostką organizacyjną powołaną do obsługi zarządcy drogi. Zarząd wykonuje więc obowiązki zarządcy drogi, ale tylko w zakresie przewidzianym przepisami i aktem jego utworzenia. Stosownie do unormowania art. 20 pkt 5 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Zarządcy dróg publicznych zostali zaliczeni również do podmiotów uprawnionych do sporządzania i przedstawiania do zatwierdzenia projektów organizacji ruchu na drodze (§ 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.). W myśl zaś § 5 pkt 1 Statutu Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu do zadań Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu należy w szczególności m.in. organizacja i zarządzanie ruchem i wykonywanie funkcji organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych. Z uwagi na wskazany zakres kompetencji Dyrektora nie budzi wątpliwości, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej skierowanej do Zarządu i tylko w zakresie kompetencji Zarządu, czyli m.in. dotyczących projektu organizacji ruchu. Reprezentuje on bowiem jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zaś jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 293/17 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zaś żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 19 czerwca 2022 r. informacja stanowi informację publiczną i nie stanowi informacji przetworzonej organ zobowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku powinien skarżącemu informację tą udostępnić. Jeżeli zaś w ocenie organu w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielania informacji publicznej to zastosowane powinno zostać unormowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ administracji powinien więc w terminie otwartym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydać decyzję odmowną. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że Dyrektor odpowiadając na wniosek z dnia 19 czerwca 2022 r. uchybił terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu w dniu 19 czerwca 2022 r. Zatem odpowiedź nań powinna być udzielona do dnia 4 lipca 2022 r., gdyż ostatni dzień terminu przypadał w niedzielę to jest na dzień 3 lipca 2022 r. Dyrektor udzielił zaś odpowiedzi w dniu 20 lipca 2022 r. a więc 16 dni po upływie terminu do załatwienia wniosku. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu w zakresie wniosku skarżącego z dnia 19 czerwca 2022 r. pozostawał więc w bezczynności do dnia 20 lipca 2022 r. Przy czym bezczynności nie usprawiedliwia ani kontrola trwająca w Zarządzie Dróg Powiatowych w Zamościu ani błąd przy kwalifikacji rodzaju pisma. Obowiązkiem organu jest bowiem taka organizacja pracy, która zapewnia terminowe załatwianie spraw bez względu na obciążenie pracą jego pracowników. Natomiast błąd w ustaleniu stanu faktycznego przez organ nie może obciążać strony postępowania wywołując negatywne dla niej następstwa procesowe jak np. niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie I (pierwszym) sentencji wyroku stwierdził, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Zamościu pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 19 czerwca 2022 r. oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzi tu bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Dyrektorowi przypisać można jedynie błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a mianowicie art. 14 ust. 1 tej ustawy (normującego zagadnienia dotyczące wniosku), co w praktyce skutkowało niezastosowaniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (normującego termin udzielenia odpowiedzi na wniosek). Uwzględnić należy też, że Dyrektor udzielił odpowiedzi na wniosek, choć z uchybieniem terminu. W związku z tym, że Dyrektor przestał tkwić w bezczynności już po wniesieniu skargi (skargę wniesiono w dniu 20 lipca 2022 r. i tego samego dnia udzielono odpowiedzi na wniosek), a przed datą orzekania przez sąd (wyrok w niniejszej sprawie zapadł w dniu 11 października 2022 r.), brak było podstaw do zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego. Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nakazujący sądowi umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II (drugim) sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w pkt III (trzecim) sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obejmują one kwotę wpisu od skargi w wysokości 100 zł.