III SA/Kr 546/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas sprawy ze skargi G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 stycznia 2022 r. znak SKO-NP-4115-8/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., znak SKO-NP-4115-8/22, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2022 r. odwołania G. H. od decyzji z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: [...], wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy L. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy L. orzekł o odmowie przyznania G. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę K. B. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej wskazał w szczególności, że nie został spełniony warunek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, gdyż niepełnosprawność K. B. powstała w wieku 82 lat. Na skutek odwołania G. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 stycznia 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. K. B., powstała w wieku 82 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że z ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego nie można wnioskować, iżby zakres opieki, jakiej wymaga K. B. (i jaki faktycznie wykonuje skarżąca), był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: robienie zakupów, przygotowanie posiłków, pomoc w wykonywaniu czynności higienicznych (mycie, zmiana pamperów), przebieranie bielizny osobistej i pościelowej, utrzymywanie czystości pomieszczeń, organizowanie systematycznych kontroli lekarskich, wizyt pielęgniarskich, podawanie leków oraz pomoc w poruszaniu się po mieszkaniu – nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujący się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Jak wskazuje skarżąca w swoim oświadczeniu z dnia 29 listopada 2021 r. w związku z sprawowaniem opieki w opisanym zakresie nigdzie nie pracuje, zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 14 czerwca 2019 r. Tymczasem jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 7 grudnia 2021 r. matka skarżącej jest po udarze lewostronnym, który przeszła w 2007 r. oraz złamaniu kości biodrowej lewej – od tego momentu wymaga stałej opieki córki – to jednak jest osobą chodzącą o ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji i dlatego wymaga całodobowo opieki osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego, czynności wykonywane przez skarżącą w związku ze sprawowaną opieką nie absorbują jej na tyle, aby zachodziła konieczność rezygnacji z pracy, choćby w ograniczonym zakresie. Powyższy fakt potwierdza opinia pracownika socjalnego zawarta w wywiadzie środowiskowym, z której wynika, że K. B. – matka skarżącej, choć niewątpliwie jest osobą schorowaną i niepełnosprawną, to jednak nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, wymagającą sprawowania nad nią nieustannej pieczy. Potrzebuje ona wsparcia w niektórych czynnościach dnia codziennego, w tym pomocy przy przemieszczaniu się po mieszkaniu i utrzymaniu higieny osobistej. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że G. H. jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki – K. B. (wdowa), która zamieszkuje wspólnie z córką. W ocenie organu odwoławczego w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez G. H. zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką, albowiem opieka ta nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszała do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej lub też pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu odwoławczego – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w postaci błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b – co do zasady organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia. Pismem z dnia 1 marca 2022 r. G. H. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzimych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie G. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał – jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Tę przyczynę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stanowisko organu odwoławczego w tej mierze w pełni podziela. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w zreferowanym wyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował okoliczności, które wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżąca sprawuje nad matką K. B. stałą i długotrwałą opiekę, uniemożliwiającą zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. K. B. wprawdzie jest osobą schorowaną i niepełnosprawną, ale nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą. Zakres czynności wykonywanych w ramach opieki przez skarżącą obejmuje robienie zakupów i przygotowywanie posiłków, pomoc w wykonywaniu czynności higienicznych, przebieranie bielizny osobistej i pościelowej, utrzymywanie czystości w pomieszczeniu, systematyczną kontrolę wizyt lekarskich oraz podawania leków, pomoc w poruszaniu się po mieszkaniu. Organ odwoławczy zasadnie zauważył, że czynności te nie muszą być wykonywane w sposób ciągły i nie uniemożliwiają zatrudnienia, w tym zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynność wykonywane przez skarżącą nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby opiekujące się starszymi rodzicami, pracując jednocześnie zawodowo. Ponieważ skarżąca ma możliwość pracy w gospodarstwie rolnym, warto zwrócić uwagę na specyfikę tej pracy, która różni się od innego rodzaju zatrudnienia. "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca może sprawować opiekę nad matką we wskazanym zakresie i nie musi w tym celu rezygnować z pracy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa materialnego powołanych w skardze. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i prawidłowo zastosowany. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.