II GSK 794/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 444/20 w sprawie ze skargi T. S. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zamiany umowy dotyczącej infrastruktury elektroenergetycznej do podwieszania przewodów telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. S. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2020 r., oddalił skargę T. S. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej do podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: pismem z dnia 16 lipca 2019 r., skarżąca wniosła do organu o zmianę umowy łączącej ją z P. D. S.A. z dnia 30 października 2014 r. dotyczącej rejonu energetycznego S. (nr [...]) w zakresie udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych. We wszczętym postępowaniu organ ustalił, że skarżąca i P. pozostają w sporze co do obowiązywania powołanej umowy. Skarżąca spółka podważa skuteczność wypowiedzenia tejże umowy przez P. i w tym zakresie Sąd Rejonowy Lublin-Wschód z siedzibą w Świdniku \/lll Wydział Gospodarczy prowadzi postępowanie (sygn. akt VIII GC 3930/17). Przedmiotem sprawy jest łączne rozstrzygnięcie o: 1) żądaniu T. S. o ustalenie istnienia pomiędzy T. S., a P. stosunku prawnego wynikającego z umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S., oraz 2) żądaniu P. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem oraz o zaniechanie naruszeń poprzez usunięcie urządzeń telekomunikacyjnych podwieszonych na słupach linii elektroenergetycznych w rejonie energetycznym S.. W związku z powyższym Prezes UKE, postanowieniem z dnia 13 września 2019 r., zawiesił postępowanie w przedmiocie zmiany umowy z dnia 30 października 2014 r. dotyczącej rejonu energetycznego S.. Objętym skargą postanowieniem Prezes UKE utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie wskazując, że z uwagi na zawisły między skarżącą i PGE spór sądowy o ustalenie istnienia umowy, nie jest on władny rozstrzygać wniosku skarżącej o wydanie decyzji w sprawie jej zmiany, ponieważ rozstrzygniecie sądu cywilnego w przedmiocie istnienia umowy stanowi zagadnienie wstępne. Oddalając skargę na to rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił wystąpienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania. Nie było zdaniem Sądu wątpliwości, że w sprawie wystąpiły wszystkie trzy warunki zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, że sporny jest fakt obowiązywania umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S.. P. wypowiedziała tą umowę w związku z naruszaniem przez T. S. jej postanowień. Natomiast, skarżąca zakwestionował zasadność wypowiedzenia tejże umowy i wystąpił do sądu rejonowego z pozwem o ustalenie dalszego obowiązywania umowy. Wobec tego w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia w postępowaniu cywilnym, czy sporna umowa nadal wiąże strony. Taki stan oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest uzależniony od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny - obowiązywania lub nieobowiązywania umowy pomiędzy stronami. Ustalenie tych okoliczności stanowi niewątpliwie uprawnienie sądu powszechnego, a nie Prezesa UKE. Sąd zauważył, że oceny tej nie zmienia okoliczność, na którą wskazywała skarżąca, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte i dotyczy wyłącznie drugiego wypowiedzenia umowy przez P. (tzw. "wypowiedzenia ostrożnościowego"). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną T. S. sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Praw telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460) poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez organ i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej, podczas gdy wniosek o wydanie decyzji przez organ został wywiedziony (i wszczęte przez organ postępowanie toczy się) z uwagi na złożone skarżącej przez P. drugie, ostrożnościowe oświadczenie o wypowiedzeniu umowy (tzn. złożone przez P. na wypadek, że umowa obowiązuje), niezależnie od postępowania w sprawie cywilnej o ustalenie i w związku z tym oświadczenie to zmierza do rozwiązania umowy niezależnie od postępowania cywilnego, a zatem rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zawieszenie postępowania jest bezzasadne, ponieważ mające nastąpić rozwiązanie umowy nie jest objęte sporem sądowym (a wręcz zostało wywiedzione przez P. przy założeniu, że skarżąca wygra proces i Sąd potwierdzi, że wcześniejsze oświadczenie P. było bezskuteczne). Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania P. D. S.A. w L. również wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W analizowanej skardze kasacyjnej pomieszczono w stosunku do orzeczenia WSA tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania mające, w ocenie kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460; dalej jako P.t.) "poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy prowadzonej przez organ i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej, podczas gdy wniosek o wydanie decyzji przez organ został wywiedziony (i wszczęte przez organ postępowanie toczy się) z uwagi na złożone skarżącej przez P. drugie, ostrożnościowe oświadczenie o wypowiedzeniu umowy (tzn. złożone przez P. na wypadek, że umowa obowiązuje), niezależnie od postępowania w sprawie cywilnej o ustalenie". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty te są niezasadne. Przypomnieć należy, iż art. 206 ust. 1 P.t. stanowi, że: "Postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych." Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, w zaskarżonym tu wyroku, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej toczącej się w Sądzie Rejonowym Lublin-Wschód z siedzibą w Świdniku (VIII Wydział Gospodarczy), dotyczącej obowiązywania umowy z dnia 30 października 2014 r. w kwestii udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S. (nr [...]) oraz żądania P. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń poprzez usunięcie urządzeń telekomunikacyjnych podwieszonych na słupach linii elektroenergetycznych w rejonie energetycznym S.. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji - zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie (kumulatywnie) trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem tego postępowania zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i 3) nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Sąd I instancji przywołując szeroko stanowisko zarówno doktryny, jak i judykatury komentujących przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. słusznie stwierdził, iż: a) istnieje konieczność ścisłego związku pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a sprawą główną, b) zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, c) treścią takiego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku, zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne, od rozstrzygnięcia których uzależnione jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Rację ma WSA stwierdzając, iż : "Powszechnie przyjmuje się, że przez pojęcie <> rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zagadnienie wstępne musi mieć przy tym bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. (...). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Zasadnie w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż organ administracji ustalił w sposób prawidłowy wystąpienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania. Nie ma wątpliwości, że w sprawie wystąpiły wszystkie trzy wymienione warunki zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. "Między stronami sporny jest fakt obowiązywania umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S.. P. wypowiedziała ww. umowę w związku z naruszaniem przez Operatora jej postanowień. Natomiast, Operator zakwestionował zasadność wypowiedzenia ww. umowy i wystąpił do sądu rejonowego z pozwem o ustalenie dalszego obowiązywania ww. umowy. W niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia w postępowaniu cywilnym, czy ww. umowa nadal wiąże strony." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, iż sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy jest uzależniony od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny tj. obowiązywania lub nieobowiązywania umowy pomiędzy stronami. Ustalenie tych okoliczności stanowi niewątpliwie uprawnienie sądu powszechnego, a nie Prezesa UKE. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że, jak wskazuje Operator, niniejsze postępowanie zostało wszczęte i dotyczy wyłącznie drugiego wypowiedzenia umowy przez PGE (tzw. "wypowiedzenia ostrożnościowego"). Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia swojego wyroku rację ma organ administracji uznając, iż gdyby prowadził sprawę w dalszym toku, tak jak chce tego Operator, dokonałby w istocie ustalenia, czy sporna umowa dotycząca udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S. nadal wiąże strony, w związku z czym możliwe jest jej wypowiedzenie. Tymczasem Prezes UKE, nie jest jednak organem uprawnionym do dokonywania takiej merytorycznej oceny, ponieważ rozstrzygnięcie tej kwestii należy do kompetencji sądu powszechnego. Organ – Prezes UKE – prawidłowo w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, iż: " kwestia tego, czy pierwsze oświadczenie o rozwiązaniu umowy było prawidłowe należy do sądu powszechnego. Ustalenie to będzie także determinowało ocenę, czy ponowne oświadczenie o rozwiązaniu umowy mogło w ogóle zostać złożone. Jeśli bowiem sąd powszechny ustali, ze doszło do rozwiązania umowy poprzez złożenie pierwszego oświadczenia, oświadczenie drugie nie mogło mieć miejsca." (s. 2-3 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Reasumując zasadnie w analizowanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA nie naruszył w tej sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art.100 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t . Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).