II SA/Łd 517/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.4114.134.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dmosin z dnia 22 lutego 2022 roku nr GOPS.ŚP.5211.000037.2022. a.bł. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., znak: SKO.4114.134.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 570 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dmosin z dnia 22 lutego 2022 r., znak: GOPS.ŚP.5211.000037.2022, wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 15, pkt 21 art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, art. 20 art. 23, art. 23b, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art 32 ust. 2 u.ś.r. odmawiającą M.K. świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na H.K. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że M.K. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej w celu sprawowania opieki nad matką, więc należy przyjąć że zrezygnował z pracy zarobkowej. Nie spełnia jednak przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ odwołując się do daty powstania niepełnosprawności H.K., zgodnie z wypisem z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS, nie da się jej ustalić. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r., wyjaśniło w pierwszej kolejności, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13, który stwierdził, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo tego, organ II instancji stwierdził, że M.K. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ jedynie zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, a nie zlikwidował jej. Powołując się na art. 17 w zw. z art. 3 pkt 21 i pkt 22 u.ś.r., a także art. 3, art. 17 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 162), powoływanej dalej jako: "p.p.", Kolegium stwierdziło, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, powoływanej dalej jako: "CEIDG" wynika, że skarżący w dniu 31 stycznia 2022 r. zawiesił działalność gospodarczą, zatem okresowo zaprzestał jej prowadzenia, a warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zostało zdefiniowane i oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Utrata dochodu oznacza wykreślenie z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenie jej wykonywania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało ponadto, że prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji, a z przepisów nie wynika, aby za rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej uznać tylko sytuację, w której przedsiębiorca w sposób faktyczny zaprzestaje jej prowadzenia i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych przychodów. Ustawodawca nie przewiduje faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast dla sytuacji przejściowych, uniemożliwiających prowadzenie takiej działalności, przewiduje instytucję zawieszenia jej wykonywania. W ocenie Kolegium skarżący, który figuruje w ewidencji, musi być uznany za osobę prowadzącą działalność gospodarczą niezależnie od tego, czy z tytułu tej działalności uzyskuje przychody czy nie. Kolegium nie podzieliło jednocześnie stanowiska WSA w Łodzi, który w jednym z wyroków stwierdził, że zawieszenie działalności gospodarczej należy uznać za fakt rezygnacji z jej wykonywania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M.K. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 i pkt 23 lit. f u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, ale konieczna jest rezygnacja z jej prowadzenia, poprzez dokonanie wykreślenia wpisu w CEIDG, podczas gdy zawieszenie działalności gospodarczej należy w tym przypadku traktować jako jednoznaczne z rezygnacją z innej pracy zarobkowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania jej przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego; 3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Dmosin. W uzasadnieniu skargi M.K., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że zawieszenie działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej i uprawnia opiekuna osoby niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Dmosin z dnia 22 lutego 2022 r., znak: GOPS.ŚP.5211.000037.2022 odmawiającą M.K. świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na matkę – H. K. Analizując treść zaskarżonej decyzji zgodzić należy się w pierwszej kolejności z Samorządowym Kolegium Odwoławczym Łodzi, że brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty jej powstania, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym to orzeczeniu Trybunał dokonał kontroli pod względem zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu w powyższym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wytknął organowi I instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż opisane w art. 17 ust. 1b ustawy (do momentu ukończenia 18-tego roku życia, względnie 25-tego roku życia) nie stanowi sama w sobie przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie wzbudziła w sprawie sporu i tym samym nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem – jak stwierdziło Kolegium - skarżący nie spełniał określonej w powołanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie wskazanej przesłanki jest nieprawidłowa. Warto zwrócić uwagę, że definicja pracy zarobkowej zdefiniowana została w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacja z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych, bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia. Podkreślenia wymaga, że zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2019 r., II SA/Rz 382/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2290/18; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 337/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r., II SA/Łd 800/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką ([...] luty 2022 r.) nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż ją zawiesiła od [...] lutego 2022 r. (wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji i Działalności Gospodarczej). Tym samym, w ocenie Sądu, w dacie złożenia wniosku skarżący wykazał spełnienie przesłanki rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców, skarżący nie mógł jej wykonywać od 1 lutego 2022 r. i osiągać z niej bieżących przychodów. Tym samym organy przedwcześnie odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, dokonując błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rolą organów będzie ustalenie, czy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność gospodarcza skarżącego nadal ma taki status, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać może jedynie - co do zasady - w okresie zawieszenia działalności gospodarczej. Ponadto konieczne jest ustalenie faktycznej, rzeczywistej przyczyny zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącego od 1 lutego 2022 r., co pozwoli na dokonanie oceny, czy zawiesił on prowadzenie działalności w związku z potrzebą sprawowania osobistej opieki nad matką z powodu stanu jej zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też zawiesił on prowadzenie działalności z innej przyczyny. Zadaniem organów administracji będzie także ocena spełnienia pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy winny także ustalić zakres sprawowanej opieki. Następnie organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 K.p.a. oraz zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów postępowania poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, czym naruszono art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – pkt 1 sentencji wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. dc