II OSK 3304/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 829/17 w sprawie ze skargi R. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 829/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnych z [...] czerwca 2008 r. i z [...] listopada 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), wydał w dniu [...] maja 2010 r. postanowienie znak: [...], którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,05 m x 6,10 m + zadaszony taras o wymiarach 2,35 m x 6,10 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy [...]) gmina K. oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2011 r. dokumentów, tj. a) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (...), c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], PINB w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Organ I instancji wskazał, że do dnia 31 marca 2017 r. skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z ww. postanowienia, dlatego wydany został nakaz rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem, bowiem nie jest trwale związany z gruntem. W ocenie organu, jest to tymczasowy obiekt budowlany, zaś jego wykonanie jest budową, która w okresie realizacji inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor jednak takiego pozwolenia nie uzyskał, zatem słusznie w sprawie zastosowano tryb art. 48 Prawa budowlanego, wydając najpierw postanowienie o wstrzymaniu robót i zobowiązaniu inwestorów do przedłożenia określonej dokumentacji, a następnie nakazując rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie, i w ogóle do dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2017 r., dokumentów żądanych w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. Organ II instancji podkreślił przy tym, że wyrażana przez skarżących "chęć zalegalizowania" wybudowanego w warunkach samowoli obiektu budowlanego, nie ma odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wynika to z odpowiedzi Wójta Gminy K. z dnia 2 sierpnia 2017 r., a mianowicie, że skarżący od 2006 r. (tj. od czasu, w którym toczy się sprawa dotycząca samowoli budowlanej) złożyli jeden wniosek z 3 kwietnia 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy, który – w związku z nieuzupełnieniem – pozostawiono bez rozpoznania. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, domagając się jej uchylenia. W opinii skarżących badając sprawę nie uwzględniono należycie stanu faktycznego i ich chęci zalegalizowania obiektu. W szczególności całkowicie pominięto legalną zabudowę na działce nr [...], zrealizowaną na podstawie wydanej wówczas decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. Ponadto skarżący nie zgodzili się, że nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., gdyż posiadają dokumentację zawierającą inwentaryzację zrealizowanego zadania, zaś podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę był brak decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie wskazali na problemy związane z brakiem planu miejscowego na terenie gminy K., obręb K. oraz uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak kontynuacji funkcji występujących na obszarze analizowanym. W związku z tym skarżący wnieśli o umożliwienie im dostarczenia wymaganych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 829/17, oddalając skargę, wskazał, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, tj. co do okoliczności, że przedmiotowy obiekt powstał samowolnie i daty jego budowy. Zaś obowiązujący w niniejszej sprawie stan prawny uprawniał do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem w okresie jego budowy wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a inwestorzy takiej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskali. Wykluczało to możliwość zakwalifikowania tego obiektu budowlanego jako budynku rekreacji indywidualnej, czy budynku gospodarczego, zwolnionych z mocy odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2a Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto obiekt ten nie spełniał wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wymogu czasowości, tak aby można go było zaliczyć do tymczasowego obiektu budowlanego. Niewątpliwie sporny obiekt istniał zarówno w dniu oględzin w 2006 r., jak i później w dniu 22 maja 2017 r. (vide: notatka służbowa pracownika PINB), a więc więcej niż 120 czy też 180 dni, dlatego nie można go było zaliczyć do obiektów objętych hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W tych warunkach miał zastosowanie tryb legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego, a nałożone w toku procedury legalizacyjnej obowiązki (postanowieniem z [...] maja 2010 r.) nie zostały przez skarżących wykonane ani do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Ustalenie zaś, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, do orzeczenia rozbiórki. Okoliczność ta nie była przez skarżących kwestionowana. Wprawdzie podnosili oni, że w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny z uwagi na nieuwzględnienie trudności z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, mimo chęci skarżących do zalegalizowania obiektu w tym trybie, co skutkowało brakiem możliwości przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, lecz zdaniem Sądu zarzut ten nie jest zasadny, albowiem nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. A mianowicie, wniosek skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania. W ocenie Sądu, ww. okoliczności świadczą o tym, że deklarowana przez skarżących wola legalizacji istniejącej samowoli była gołosłowna. Zachowanie skarżących w niniejszym postępowaniu, w tym składanie kolejnych wniosków o odroczenie załatwienia sprawy, w tym z powołaniem się na trwającą procedurę uchwalania studium oraz czasowy pobyt zagranicą, świadczą raczej o dążeniu skarżących do odłożenia w czasie zakończenia niniejszej sprawy, a nie o ich rzeczywistej woli przywrócenia na działce stanu zgodności z prawem. Sąd stwierdził, że okoliczność toczącej się procedury w sprawie uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogła stanowić podstawy do odroczenia terminu załatwienia sprawy, a przede wszystkim nie mogła przedłużyć określonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. terminu przedłożenia dokumentów. W kontekście art. 6 K.p.a., nie jest to też zagadnienie wstępne, które wymagałoby przez organ zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Poza tym w tej sprawie pomimo upływu terminu na wykonanie ww. obowiązków, który zakończył bieg z dniem 31 marca 2011 r., PINB nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia sprawy aż do dnia 6 marca 2017 r., kiedy to w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomiono skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ustosunkowania się do niego. Z tego wynika, że skarżący mieli 6 lat na zgromadzenie i przedłożenie żądanych przez organ dokumentów i zakończenie procedury legalizacyjnej, z czego nie skorzystali. Ponadto, z treści postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że organ wyznaczył odległy, bo do dnia 31 marca 2011 r., termin dostarczenia dokumentów właśnie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie więc, wbrew twierdzeniom skarżących, umożliwiono im legalizację wybudowanego obiektu. Nie mniej jednak nie sposób przyjąć, aby ze względu na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy postępowanie legalizacyjne mogło być prowadzone przez nieokreślony czas. Stanowiłoby to naruszenie zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy rozpoznawania spraw, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zdaniem Sądu, nie sposób też uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w sposób, który narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Procesowe uprawnienia skarżących były przez orzekające organy respektowane, mimo bowiem braku możliwości osobistego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, czynność ta została dopełniona w postępowaniu odwoławczym, co potwierdza, że skarżący nie zostali pozbawieni możliwości skutecznej realizacji swoich uprawnień procesowych. Jednocześnie, w związku z tym, że skarżący nie podnosili żadnych nowych okoliczności wymagających wyjaśnienia stwierdzić należy, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały przez organy uwzględnione. Ponadto Sąd wyjaśnił skarżącym, że dla wyniku sprawy nie miało znaczenia ani istnienie inwentaryzacji powykonawczej obiektu, ponieważ nie jest to dokument wymagany do zalegalizowania samowoli budowlanej, ani podnoszone przez skarżących okoliczności związane z brakiem planu miejscowego. Natomiast istnienie legalnej zabudowy na działce nr [...], która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy na działce skarżących, pozostawała poza zakresem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, należąc wyłącznie do zakresu kompetencji organów uprawionych do ustalania warunków zabudowy. W ocenie Sądu, WINB nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., bowiem prawidłowo oparł się na wyczerpująco zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym, co świadczy o należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego, dokonana prawidłowo w zgodzie z art. 80 K.p.a., jest logiczna i niedowolna. W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego dokonały właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego i zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji prawidłowo zatem w odniesieniu do spornego obiektu wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując tym samym w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną skarżących, jako sporządzoną osobiście, a więc z pominięciem tzw. "przymusu adwokackiego". Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał R. J. i J. J. prawo pomocy w zakresie całkowitym przez zwolnienie z kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W tych warunkach została wniesiona (w terminie) przez pełnomocnika z urzędu, reprezentującego skarżących, skarga kasacyjna od powyższego wyroku oparta na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. organy wydając decyzję o nakazie rozbiórki nie uwzględniły wciąż trwającego procesu ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zawnioskowali o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OZ 233/18, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 14 października 2021 r. o wyznaczeniu terminu rozprawy poinformowano strony, że rozprawa odbędzie się przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2021 r. skarżący przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Zasadniczo wszczęcie procedury planistycznej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej na terenie, gdzie nie ma obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem obowiązującego przepisu, który powiązałby wszczęcie procedury planistycznej z koniecznością np. zawieszenia postępowania legalizacyjnego czy wydłużania terminu wykonania obowiązku. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy innej sytuacji, a mianowicie możliwości zawieszenia, ale postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. A więc przepis ten nie ma wprost zastosowania do postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego. W tej jednak sprawie, co było przedmiotem oceny organów i Sądu I instancji, skarżący podjęli nieskuteczną próbę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy, ponieważ ich wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, jak i nie podejmowali innych (późniejszych) prób wszczęcia tego rodzaju postępowania na potrzeby wykonania obowiązku nałożonego w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego. Na uwagę zasługuje, że pomiędzy nałożeniem obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, a wydanym nakazem rozbiórki upłynęło 7 lat, co było na tyle (wyjątkowo) długim czasem (w zasadzie nie spotykanym w praktyce), że stwarzało inwestorom możliwość skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zamiast tego skarżący niejako "wyczekiwali" na uchwalenie planu miejscowego, co było działaniem z ich strony, które nie mieściło się w procedurze legalizacyjnej, a zarazem narażało ich na negatywne skutki swoich działań pomimo wyraźnie nałożonego na nich obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach faktycznych i prawnych sprawy, skoro w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego nie było obowiązującego planu miejscowego, to w takiej sytuacji stosownie do art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego legalizacja samowoli budowlanej uzależniona była od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a nie – jak twierdzą skarżący – możliwości uchwalenia planu miejscowego. Dlatego prawidłowo w okolicznościach tej sprawy wobec braku obowiązującego planu miejscowego organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że akcentowany w skardze kasacyjnej brak wypowiedzi organów nadzoru budowlanego co do wpływu wszczęcia procedury planistycznej na tok postępowania legalizacyjnego, nie stanowił wady procesowej, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Jeżeli skarżący sformułowali w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, to dla jego skuteczności powinni nie tylko wskazać na zaistniałe ich zdaniem uchybienie prawa procesowego, lecz dodatkowo wykazać, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (wymóg z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tego jednak skutecznie nie uczynili w skardze kasacyjnej. W tym zakresie skarżący w sposób ogólny w dalszym ciągu twierdzili, że składali wnioski indywidualne oraz zbiorowe celem przyspieszenia organów do zakończenia, zarówno procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wyłączenia terenów z użytkowania rolnego i leśnego na nieleśne. Nie jest to zatem argumentacja, która dawałaby podstawy do stwierdzenia, że podejmowali skuteczne próby wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co też niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Ponadto skarżący argumentowali w skardze kasacyjnej, że posiadają dokumentację zawierającą inwentaryzację zrealizowanego zadania, przez co część materiału dowodowego, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostała poza oceną organu. W tej jednak sprawie, co było przedmiotem oceny Sądu, inwentaryzacja nie była wystarczająca do legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego inwestorzy w trakcie postępowania legalizacyjnego powinni przedstawić projekt budowlany. A zatem przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła skutecznie stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należało ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zaakcentowania wymaga, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia oceny w zakresie dokonanej w sprawie kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, a zatem nie kwestionowano charakteru inwestycji i nie sformułowano w tym zakresie żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa procesowego, który dotyczył innej kwestii bo związanej z wpływem procedury planistycznej na zakres postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaś dokonać merytorycznej oceny w tym zakresie z urzędu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.