II OSK 1442/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1470/19 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1470/19 Wojewódzkie Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi K.S. (skarżący) na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania umorzył postępowania w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania K.S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] (punkt 1); stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (punkt 2), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3), przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych (punkt 4), w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt 5) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców i zaskarżając punkt 4 wyroku zarzucił mu: - naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która w ocenie Sądu ma na celu zrekompensowanie wymiernej straty, co zostało zasugerowane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że cudzoziemiec nie poniósł żadnej straty z tytułu przedłużającego się postępowania, albowiem z akt sprawy nie wynika, że był on uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a dodatkowo, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] orzekającą o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym, że nie wystąpiła po jego stronie żadna szkoda; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustalonej na podstawie realnych możliwości zarobkowych cudzoziemca, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, że był on uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a dodatkowo, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] orzekającą o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym, że nie wystąpiła po jego stronie żadna szkoda. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 4 oraz o oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzekam się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wskazał, iż zdaniem Sądu I instancji wobec alternatywy wyrażonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadnym było przyznanie od organu odwoławczego na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej, bowiem przedłużające się w sprawie postępowanie zrodziło po stronie skarżącego wymierne straty. Zaznaczył, że jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wykazał, chociażby pośrednio, rodzaju i charakteru poniesionych przez skarżącego strat, a pomimo to uznał za stosowne zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych, wyliczonej na podstawie realnych możliwości zarobkowych skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowania przez Sąd art. 149 § 2 p.p.s.a., powinno być uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wskazał, że pogląd taki jest prezentowany w orzecznictwie oraz że zwraca się również uwagę, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". Wyjaśnił, że w związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, zaś aktywność sądu w takiej sytuacji uwarunkowana jest wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że sformułowany w przedmiotowej sprawie wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej jest lakoniczny zaś uzasadnienie wniosku jest tożsame z uzasadnieniem wniosków o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz stron postępowania sumy pieniężnej, zawartych w pozostałych skargach na bezczynność Wojewody Mazowieckiego oraz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w 2019 r. przez adwokata P.S. Ponadto wskazał, że wszystkie skargi tego pełnomocnika na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrywaniu spraw znajdujących się we właściwości tego organu, sporządzane są na tym samym szablonie, zatem praca pełnomocnika sprowadza się w istocie jedynie do podstawienia podstawowych danych dotyczących sprawy. Zauważył, że ww. pełnomocnik w niemalże każdym przypadku uzasadnia celowość zasądzenia od organu odwoławczego sumy pieniężnej wskazując, że jego mocodawca nie ma możliwości zarejestrowania nowego pojazdu, jak również nie miał możliwości wyjazdu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i odwiedzenia rodziny mieszkającej w innym państwie. Podniósł, że w uzasadnieniu zasądzenia sumy pieniężnej, we wszystkich skargach na bezczynność/przewlekłość postępowania, adw. P.S. wskazuje, że cudzoziemcy pozostają w niepewności, co do ich sytuacji prawnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz utracili zaufanie do władzy publicznej, zaś jedyną zmienną stanowi wskazywana przez pełnomocnika kwota. Zdaniem organu nie sposób pominąć, że Sąd uzasadniając wysokość zasądzonej sumy pieniężnej powołał się na realne możliwości zarobkowe skarżącego, mając jednocześnie wiedzę, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał również, że postępowanie, choć trwało zbyt długo, to jednak nie spowodowało po stronie skarżącego żadnych strat, bowiem nie wykazał on spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tych okolicznościach brak wydania decyzji przez organ II instancji nie stanowił przeszkody do tego, aby skarżący mógł rozpocząć wykonywanie pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania., zaś decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Grzywna stanowi środek o charakterze represyjnym i prewencyjnym, który ma na celu zdyscyplinować organ, zaś suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną. Tym samym przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi w istocie nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. m.in. wyroki NSA z: 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; 7 września 2017 r., I OSK 798/17; 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; 28 kwietnia 2020 r., I OSK 1969/19), jednakże w orzecznictwie prezentowany są również pogląd przeciwny (por. m.in. wyroki NSA: z: 11 lipca 2019 r., I OSK 1143/18 oraz I OSK 442/18, 28 kwietnia 2020 r., I OSK 1969/19, 27 maja 2020 r., I OSK 2324/19). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku i w całości popiera stanowisko i argumentację zawartą w wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18. Nie można bowiem pomijać, iż z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Skoro zaś ustawodawca pozostawił kwestię tę uznaniu sądu i orzeczenie w tym zakresie może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, to tym samym nie ma podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez skarżącego okoliczności je uzasadniających. Zwłaszcza nie można domagać się od strony skarżącej przytoczenia tych okoliczności w konkretny sposób, tj. przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Co istotne ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, bowiem wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie zatem sumy pieniężnej nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z opieszałości organów. Wskazać jednak należy, że dopiero w postępowaniu cywilnym strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia zasadniczych różnic jakie występują pomiędzy sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzenie przez sąd zaistnienia bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Okoliczność ta nie stanowi jednak wystarczającej podstawy dla zasądzenia zadośćuczynienia. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Tym samym dla przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. konieczne jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Wprawdzie bezczynność/przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej skarżącego, jednak nie zawsze dolegliwości te przyjmują postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, które uzasadnia roszczenie o zadośćuczynienie. Jednakże sytuacja taka nie oznacza, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Nie sposób również czynić rozważań o konieczności uzasadniania wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w oderwaniu od orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdził, iż przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje się, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Możliwe jest co prawda obalenie tego domniemania, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia uszczerbku i jego rozmiarów. Ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, ciąży bowiem na podmiocie wykonującym władztwo publiczne, w sytuacji, gdy kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego Pośrednie uzasadnienie dla przyjęcia, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wskazania przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje ponadto uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658) wynika, że wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ustawa ta natomiast została znowelizowana 1 maja 2009 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 498). Wśród wprowadzonych zmian znalazła się zasada obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 złotych w razie uwzględnienia. Następnie z [...] stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację poprzez określenie wysokości przyznawanej sumy pieniężnej na kwotę nie niższą niż 500 złotych za każdy rok postępowania, z zastrzeżeniem, iż sąd może przyznać wyższą sumę pieniężną za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r., poz. 2103). Obowiązek przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wprowadzony został w związku z wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej, wskazywaną przez ETPC. W ocenie Trybunału oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, konieczne jest bowiem także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015 r.). Wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej związane było natomiast z o wypracowanym w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmem ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W tych okolicznościach wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie mogły odnieść skutku postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Jak wskazano powyżej negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu czy przewlekłym prowadzeniem postępowania są dotkliwe w sytuacji, gdy wynikająca z nich zwłoka jest długotrwała. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie ETPC zgodnie, z którym istniejące silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną, może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy. Ponadto jednoznacznie wskazuje ono, że konieczne jest zapewnienie stronie słusznej rekompensaty z tytułu doznanej szkody. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że organ pozostawał w bezczynności ponad rok nie podejmując czynności zmierzających do nadania biegu sprawie nie informując strony o przyczynach zwłoki oraz nie wskazując terminu zakończenia postępowania wywołanego tym wnioskiem, tj. nie realizując wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku informacyjnego. Co istotne w toku postępowania nie ujawniły się także nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności. W tych okolicznościach za słuszne należało uznać, że rozstrzygniecie Sądu I instancji w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej za zasadne. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.