II SA/Łd 830/22

SENTENCJA Dnia 28 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 roku nr LX/1826/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki Olechówki, położonej w rejonie ulic: Rzgowskiej, Świętego Wojciecha, Nadwodnej, Bałtyckiej, Zygmunta i Kolumny p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – stronie skarżącej P Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 22 sierpnia 2022 roku, pod pozycją [...]. ał UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. nr LX/1826/22 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki Olechówki, położonej w rejonie ulic: Rzgowskiej, Świętego Wojciecha, Nadwodnej, Bałtyckiej, Zygmunta i Kolumny. Jednocześnie skarżąca uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wywiodła swój interes prawny z prawa własności działki położonej przy ul. Kolumny [...] w Łodzi, stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...] (w obrębie geodezyjnym [...]). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale brak podstawy prawnej znajdującej oparcie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Podniosła, że a) zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały granice obszaru objętego projektem planu zostały oznaczone na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały, b) w § 2 ust. 2 uchwały wskazano, iż załącznik graficzny zawiera lokalizację obszarów przestrzeni publicznej wskazane w studium, c) § 2 ust. 3 uchwały stanowi, że obszary, o których mowa w ust. 2, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią obszary, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Zdaniem strony z zestawienia powyższych przepisów uchwały, składających się na jej § 2, wynika, że podstawą podjęcia uchwały jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, a więc treść uchwały powinna obejmować wyłącznie takie obszary. Wobec tego Rada naruszyła art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dalece wykraczając poza jego zakres, ponieważ na podstawie tego przepisu organ miał prawo do objęcia uchwałą o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. wyłącznie fragmentów przeznaczonych w obowiązującym studium pod projektowane drogi publiczne, a nie wielokrotnie większych terenów wokół, nieobjętych zgodnie z obowiązującym studium ani obowiązkiem scalenia i podziału, ani podlegających przepisom odrębnym, ani niezawierających projektowanych przestrzeni publicznych. Zdaniem skarżącego uchwała nr LX/1826/22 jest zatem obarczona wadą i w związku z tym nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej odrzucenia, ewentualnie oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. nr LX/1826/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki Olechówki, położonej w rejonie ulic: Rzgowskiej, Świętego Wojciecha, Nadwodnej, Bałtyckiej, Zygmunta i Kolumny. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2022 r., poz. 503). Takie uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając po stronie skarżącego istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot, skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 - Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 - Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 - Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Lex nr 1657653). W przypadku skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem i ewentualnie go ograniczać. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435/15 - publ. na www.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, który można kwalifikować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, tj. kreującym prawa i obowiązki podmiotów w ujęciu art. 87 Konstytucji RP. Należało zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, bowiem w żaden sposób nie ogranicza tego prawa, gdyż nie zmienia przeznaczenia stanowiącej jego własność nieruchomości. Możliwość domagania się ochrony sądowej praw strony skarżącej w tym zakresie odbędzie się w ramach ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź ingerencji w prawo własności i niczego w zakresie stanowiącej własność skarżącego działki de facto nie zmienia. Skarżący kwestionując obszar, jaki Rada Miejska objęła zaskarżonym aktem, w żaden sposób nie wykazał w jakim zakresie i w jaki sposób uchwała narusza jego interes prawny. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, strona podniosła dodatkowo, że dalsze prace nad planem prowadzone w oparciu o wadliwą uchwałę o przystąpieniu i jego ewentualne uchwalenie mogą doprowadzić m.in. do a) następczego wydawania wadliwych w istocie pozwoleń na budowę i rozpoczynania inwestycji w oparciu o wadliwe decyzje, b) wyeliminowania z obrotu prawomocnych decyzji wzzt, w oparciu o które przygotowane są zmierzenia inwestycyjne, c) wadliwego zawieszenia w trybie art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. toczących się postępowań administracyjnych w sprawach wydania decyzji wzzt. Powyższe okoliczności mimo, że dotyczą uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, również nie mogą wpłynąć na ocenę rozpoznawanej skargi, bowiem wskazują na sytuacje hipotetyczne i ewentualne, a przede wszystkim nie dotyczą indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego, a przynajmniej nie wynika to z treści skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego uznając, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, sąd w oparciu o powołany przepis odrzucił skargę (pkt 1). O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.bł.