II OSK 1432/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 532/20 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz P. O. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 532/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: "organ odwoławczy") z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy, oddalił skargę. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. W dniu [...] maja 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowalnej w postaci dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...]. Przedmiotowa dobudowa została przeprowadzona w 1991 r. 2.2. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...]. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Wobec tego, Prezydent Miasta G., decyzją z [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r., uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 19/18 uchylił obie te decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2.3. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...], wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). 2.4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, a wyznaczony obszar w promieniu 60 m jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, wielorodzinne i usługowe. Budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działki, jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedyne garaże dobudowane do zabudowy usługowej są na działce sąsiedniej. Legalizacja dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego dopuszczalna jest tylko na zasadzie kontynuacji funkcji uzupełniającej do istniejącej funkcji mieszkaniowej jako odrębny obiekt budowlany. Skoro zatem nie ma kontynuacji istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach, to w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, Kolegium powołało się na fakt, że budynek przy ul. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a dobudowany garaż stanowi element wprowadzający dysharmonię w odbiorze budynku 2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę P. O. wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast niespełnienie choćby jednego z tych warunków zawsze będzie prowadzić do odmowy ich ustalenia. Wobec niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, o czym słusznie orzekły organy obu instancji. Sąd dodał, że legalizowana inwestycja jest również sprzeczna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ponieważ budynek znajdujący się w G. przy ul. [...], do którego dobudowano legalizowany garaż, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega z tego tytułu szczególnej ochronie prawnej. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: i) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej oceny materiału dowodowego; ii) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię; iii) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia decyzji organów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wywołanego wniesioną skargą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że niniejsze postępowanie dotyczy legalizacji garażu, gdy tymczasem postępowanie dotyczyło indywidualnego pomieszczenia gospodarczego. Sąd pierwszej instancji przyjmując takie, błędne, założenia, skupił się na ocenie prawidłowości analizy organów w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla budynków garażowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął za prawidłową analizę występowania podobnych obiektów w sąsiedztwie, koncentrując się na budynkach garażowych wolnostojących, skoro "przybudówki" pomieszczeń gospodarczych znajdują się na tej samej nieruchomości i o wydanie warunków zabudowy dla takich pomieszczeń gospodarczych wnosił skarżący kasacyjnie. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., to skarżący kasacyjnie zarzucił, że wymogu uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie mogły zastąpić własne oceny organów i Sądu pierwszej instancji. 3.2. W piśmie z [...] maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w G., wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W realiach niniejszej sprawy zarówno orzekające organy, jak i Sąd pierwszej instancji, jako podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazały art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. 4.4. Jeżeli chodzi o przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sporna część budynku, dobudowana w 1991 r. w warunkach samowoli budowlanej, nie pełni funkcji garażu. Taka funkcja tej części budynku wynika w szczególności z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy oraz z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O funkcji garażowej tej dobudowy jest mowa również w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 20/18, wydanego w granicach tej sprawy. W szczególności, w orzeczeniu tym przedmiotową inwestycję określa się jako "rozbudowa garażu – pomieszczenia gospodarczego". Okoliczność ta nie podważa jednak zasadności zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podniesionego w skardze kasacyjnej. 4.5. Z treści znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej wynika, że w ocenie jej autora, przedmiotowa rozbudowa spełnia warunki dotyczące dobrego sąsiedztwa, a odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (s. 8-10 analizy). Równocześnie, autor analizy uznał, że sporna dobudowa spełnia przesłankę kontynuacji funkcji (stanowiąc uzupełnienie funkcji mieszkalnej), ale "nie stanowi kontynuacji lokalizacji tego rodzaju zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej". Podstawą do sformułowania takiej konkluzji było ustalenie, że "budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działek jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedyne garaże w ramach dobudowy do budynku znajdują się na działce sąsiedniej, lecz w ramach zabudowy usługowej" (s. 8 analizy). Te ustalenia zawarte w analizie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że w obszarze analizowanym brak jest wzorca dla takiego sposobu realizacji inwestycji, polegającej na wybudowaniu garażu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. 4.6. Odnosząc się do tej argumentacji Sądu pierwszej instancji należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11, CBOSA). W zakresie oceny zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) istnieje pewien obszar swobody, ale jest on ograniczony do tych przypadków, gdzie w świetle rozporządzenia dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników. W każdym razie powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ogólna ocena organu, że dana inwestycja jest sprzeczna z ładem przestrzennym. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zagadnienie, czy na analizowanym terenie obiekty gospodarcze, w tym wykorzystywane jako garaże, są dobudowane do głównej bryły budynków mieszkalnych, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju zagadnienie nie mieści się bowiem w katalogu parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które podlegają weryfikacji w związku z oceną spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia). W tym kontekście już tylko uzupełniająco należy wskazać, że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono również, że budynki gospodarcze, dobudowane do głównej bryły budynku, znajdują się również na działce nr [...], czyli na tej samej działce, na której jest zlokalizowana sporna zabudowa. To twierdzenie skargi kasacyjnej potwierdza treść mapy stanowiącej załącznik do analizy. Reasumując, w świetle dotychczas zebranego materiału brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 4.7. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że co do zasady uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 2 u.p.z.p. podlega tylko projekt decyzji pozytywnej (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2101/18, CBOSA). W takim przypadku Sąd pierwszej instancji, podobnie jak wcześniej organy, nie były uprawnione do formułowania własnych ocen co do tego, czy sporna zabudowa stanowi nawiązanie do zabytkowego budynku i tworzy z nim spójne architektonicznie założenie. Należy podkreślić, że w przypadku uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o przesłanki ocenne wskazane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które powinny zostać poddane weryfikacji przez organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie prawa administracyjnego, czyli wojewódzkiego konserwatora zabytków. 4.8. Mając na uwadze konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzgledniającej poczynione wyżej oceny prawne co do okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium, ale również decyzji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1179/22, CBOSA). Podobnie, o potrzebie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przesądza konieczność poddania ewentualnego projektu decyzji o warunkach zabudowy procedurze uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie radcy prawnego za reprezentowanie strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł – § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265), za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł – § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia) oraz opłata za pełnomocnictwo (17 zł).